Het kabinet heeft in 2015 opdracht gegeven tot een interdepartementaal beleidsonderzoek naar de kostenefficiëntie van CO2-reductiemaatregelen (IBO CO2), mede naar aanleiding van de motie Leegte/Van Velthoven. In die motie wordt het kabinet verzocht de kosten van maatregelen uit het Energieakkoord in beeld te brengen, uitgedrukt in euro per ton CO2. Ook zijn maatregelen onderzocht die gericht zijn op emissiereductie op korte termijn (2020), met het oog op de uitspraak van de rechtbank in de zaak van Urgenda tegen de Nederlandse Staat.
Aan ECN en PBL is naar aanleiding daarvan gevraagd om de kosten en effecten van 34 beleidsmaatregelen te bepalen. De door ECN/PBL doorgerekende maatregelen omvatten vastgestelde en/of voorgenomen maatregelen, en opties voor verdergaand beleid (Figuur 1). Het ECN/PBL-rapport vormt een bijlage bij het rapport van de IBO-werkgroep.
Figuur 1: Nationale kosten (cf. milieukostenmethodiek) van beleidsmaatregelen, in euro per ton CO2-eq. Groene staafjes: 2020; doorzichtige staafjes met zwarte rand: 2030. Lichtblauw: in Nationale Energieverkenning (NEV); paars: optie. Rood: in EU emissiehandelssysteem (ETS); geel: niet-ETS. Kosten van maatregelen die primair gedragsverandering beogen betreffen kosten vanuit een breed welvaartsperspectief.
Meest kosteneffectieve maatregelen betreffen energiebesparing, maar niet alle besparing is kosteneffectief
De maatregelen met de meest gunstige kosteneffectiviteit betreffen alle energiebesparingsmaatregelen. Het huidige beleid benut die nog niet allemaal. Maar niet alle energiebesparingsmaatregelen scoren gunstig. Zo zijn er, vooral voor de gebouwde omgeving, ook maatregelen die juist ongunstig scoren op kosteneffectiviteit, zoals de Stimuleringsregeling energieprestatie huursector (STEP), die op 1 juli 2014 van start is gegaan.
Kosten van opties voor CO2-armere elektriciteitsvoorziening verschillen relatief weinig in 2030
De kosteneffectiviteit van een aantal opties die een grote bijdrage kunnen leveren aan een CO2-armere elektriciteitsvoorziening (wind op zee, grootschalige zon-PV, afvang en opslag van CO2 en kernenergie) komt rond 2030 relatief dicht bij elkaar te liggen (60-90 euro per ton CO2). Wind op land en het meestoken van biomassa in elektriciteitscentrales scoren nog gunstiger qua kosteneffectiviteit, maar deze technologieën zullen in hun verdere bijdrage aan een CO2-arme energievoorziening qua omvang relatief beperkt blijven.
Sommige maatregelen vormen risico voor nieuwe lock-in
Er is bekeken in hoeverre de maatregelen bijdragen aan het op langere termijn bereiken van een vergaande emissiereductie (80% emissiereductie in 2050 ten opzichte van 1990). Er zijn vrijwel geen maatregelen die dit doel tegenwerken. Er zijn wel maatregelen die, wanneer ze eenmaal genomen zijn, niet zoveel verdergaand potentieel meer hebben, zoals bijvoorbeeld het verplicht toepassen van zuinige banden, of het invoeren van een kilometerheffing bij het vrachtverkeer. Ook zijn er maatregelen waarbij de emissiereductie mogelijk niet vergaand genoeg is vanuit het langetermijnperspectief. Dit speelt bijvoorbeeld bij de beleidsoptie gericht op het verplicht verbeteren van koopwoningen naar energielabel C binnen 2 jaar na verhuizing. Het risico is dat er een nieuwe lock-in ontstaat, omdat verdergaande woningverbetering minder rendabel is en het natuurlijke momentum is gepasseerd.
Stimulering innovatie relatief duur voor korte termijn emissiereductie, maar wel cruciaal voor technologieontwikkeling
Een aantal maatregelen is gericht op het stimuleren van technologie in een op dit moment vroege fase van de innovatie, zoals stimuleren van CCS, het produceren van biobrandstoffen op basis van hout en het stimuleren van nul-emissie personenauto’s. Deze technologieën scoren ongunstig wat betreft kosteneffectiviteit op korte termijn. Voor het leerproces van dergelijke technologieën is het cruciaal dat er ervaring mee wordt opgedaan en er ondersteuning is in deze fase van technologieontwikkeling. Door de schaal waarop deze technologieën worden ondersteund te beperken, kunnen de nationale kosten in de hand gehouden worden.
Kostenverschillen tussen beleidsinstrumenten vaak goed verklaarbaar
Bij de set van geanalyseerde beleidsmaatregelen valt op dat er goedkope opties zijn waarvoor nog geen beleid bestaat, terwijl tegelijkertijd het beleid dure opties wel aanspreekt. In de industrie en transport blijft bijvoorbeeld goedkoop potentieel liggen, terwijl in de gebouwde omgeving het kostenpeil van bestaand beleid al veel hoger ligt. Op het eerste gezicht is dit niet optimaal: dezelfde emissiereducties lijken tegen lagere nationale kosten mogelijk. Er kunnen echter praktische barrières zijn waardoor kostenoptimaal beleid (nog) niet te realiseren is. Voor veel zaken bestaat bijvoorbeeld geen internationaal gecoördineerd beleid, en dat is soms wel vereist om bepaalde goedkope opties aan te spreken zonder ongewenste – en mogelijk dure – neveneffecten. Bovendien is kostenefficiëntie voor de relatief korte termijn tot 2030 niet het enige criterium om beleid aan af te meten: er kunnen er allerlei goede redenen zijn om dure opties wel aan te spreken, terwijl goedkope nog niet benut worden. De gevonden kostenverschillen zijn daarom vaak goed verklaarbaar.
Het volledige ECN/PBL-rapport “Kostenefficiëntie van beleidsmaatregelen ter vermindering van broeikasgasemissies” kunt u downloaden via de ECN-website of via de PBL-website.
Het rapport van de IBO-werkgroep en de kabinetsreactie daarop is beschikbaar op de site van de Rijksoverheid.
Nadere informatie: Bert Daniels, ECN (Dit e-mailadres wordt beveiligd tegen spambots. JavaScript dient ingeschakeld te zijn om het te bekijken., 088 515 4426) en Robert Koelemeijer, PBL (Dit e-mailadres wordt beveiligd tegen spambots. JavaScript dient ingeschakeld te zijn om het te bekijken., 06 1153 7156).
