Milieuschadelijke subsidies zijn subsidies of belastingvrijstellingen met een onbedoeld negatief effect op milieu en natuur. Afschaffen vermindert weliswaar de milieudruk, maar de vraag kan gesteld worden of dit voordeel opweegt tegen de daarmee gepaard gaande nadelen die elders in de samenleving zullen worden ervaren. In een recente notitie heeft het PBL inzicht proberen te geven in de aard en de omvang van milieuschadelijke subsidies in Nederland.
Van verschillende kanten wordt al langer aangedrongen op het afbouwen van milieuschadelijke subsidies. Onbedoeld stimuleren milieuschadelijke subsidies gedrag dat negatieve gevolgen heeft voor milieu en natuur. Afschaffen van deze subsidies verwijdert deze verstoring van de prijsverhoudingen; milieugebruik wordt relatief duurder, waardoor de milieudruk zal verminderen. Daarbij hoort wel de opmerking dat ander milieugebruik dat niet of onvolledig in de prijsverhoudingen is verdisconteerd (externe effecten, collectieve goederen), daarmee niet is verholpen. 'Getting the prices right' vergt nog diverse andere correcties. Dit vraagstuk van 'getting the prices right' blijft echter in de PBL-notitie verder buiten beschouwing.
Volgens de OESO bestaan subsidies uit alle overheidsmaatregelen die direct of indirect de consumentenprijs onder of de producentenprijs boven het marktniveau houden, of de kosten voor consumenten en producenten reduceren (OESO, 1997). Daarbij gaat het niet alleen om directe subsidies, maar ook om belastingsubsidies als gevolg van vrijstellingen, kortingen en speciale tarieven voor belastingen, heffingen of accijnzen, om publieke goederen of diensten die onder de kostprijs worden aangeboden, het aanbieden van leningen met een rente onder de marktrente of met garanties door de overheid, het stellen van minimum- of maximumprijzen, het vaststellen van hoeveelheidrantsoeneringen (waardoor er een hogere prijs voor producten gevraagd kan worden) en het opwerpen van handelsbarrières (zie Van Beers et al., 2002). Er is sprake van milieuschadelijke subsidies als de overheidsmaatregelen een negatief effect hebben op milieu en/of natuur. Daarbij wordt alleen gekeken naar maatregelen die de overheid actief uitvoert en niet naar maatregelen die de overheid nalaat. Dat externe effecten, zoals milieudruk, niet door beleidsmaatregelen verdisconteerd worden in de prijzen, wordt dus niet als een milieuschadelijke subsidie gezien (vergelijk Van Beers et al., 2002). Dat prijzen niet adequaat alle schaarsteverhoudingen weergeven wordt daarom niet als een milieuschadelijke subsidie gezien.
Bij het bepalen van milieuschadelijke subsidies in Nederland is niet strikt vastgehouden aan het aangegeven theoretische kader om milieuschadelijke subsidies te identificeren. Zo zijn subsidies die weliswaar milieuvervuilend gedrag stimuleren, maar bij afschaffing door substitutie leiden tot gedrag dat nóg meer vervuilend is, niet meegenomen. Daarnaast is het een punt van discussie of heffingsvrije voeten gebruikt moeten worden in het geval milieugebruik tot een bepaald niveau niet leidt tot schade. In feite vergt dit het vaststellen van de milieugebruiksruimte, wat wetenschappelijk gezien niet eenvoudig is en bovendien om politieke keuzen vraagt, gegeven de onzekerheden over de milieueffecten en over de kosten en baten van maatregelen. Ook is het de vraag of het gratis weggeven van productierechten voor producten waarvoor hoeveelheidrantsoeneringen zijn vastgesteld als milieuschadelijke subsidie gezien kan worden. Voor producten waarvoor om heel andere dan milieuredenen productieplafonds zijn vastgesteld, wordt de productie als milieuschadelijk gezien, terwijl dit niet het geval is voor producten waarvoor géén productieplafond is vastgesteld en waarvan de productie wellicht veel milieuschadelijker is.
Rekening houdend met bovenstaande overwegingen komt het PBL tot zo'n € 5 tot 10 miljard aan milieuschadelijke subsidies in de sectoren energie, verkeer en landbouw. Voor een aantal milieuschadelijke subsidies is het verstandig of noodzakelijk om deze subsidies in Europees verband af te schaffen. Dat geldt voor subsidies voor grootverbruikers van energie, omdat afschaffing alleen in Nederland kan leiden tot substantiële effecten op productie en werkgelegenheid, en voor subsidies voor de luchtvaart (accijnzen op kerosine en BTW op vliegtickets) en zeevaart (accijnzen en BTW) omdat voor deze sectoren internationale afspraken zijn gemaakt over de belasting van deze sectoren. Milieuschadelijke subsidies die door Nederland alleen afgeschaft kunnen worden, hebben een omvang van € 4,5 tot 6 miljard. Het gaat dan om de volgende subsidies:
- BTW op vlees, zuivel en vis van het lage naar het hoge tarief (ongeveer € 1,1 miljard)
- BTW op sierteelt van het lage naar het hoge tarief (ongeveer € 0,4 miljard)
- Lage tarieven van de energiebelasting voor de glastuinbouw (€ 0,10 tot € 0,17 miljard)
- Lage accijns rode diesel (€ 0,24 miljard)
- Subsidies voor bestelauto's (ongeveer € 1,6 miljard)
- Fiscale voordelen woon-werkverkeer, zakelijk gebruik van auto en bedrijfsauto's; Afschaffen van de belastingaftrek voor woon-werkverkeer per auto levert € 1,1 miljard op, opbrengsten van afschaffing van andere subsidies onduidelijk;
- Afschaffen vrijstelling oldtimers van wegenbelasting (€ 0,15 tot € 0,30 miljard)
Het afschaffen van milieuschadelijke subsidies leidt tot hogere belastingopbrengsten voor de overheid en tot een vermindering van de milieudruk. Daar staat echter tegenover dat afschaffing gepaard kan gaan met negatieve gevolgen elders in de samenleving. Om een politieke afweging met betrekking tot het afschaffen van milieuschadelijke subsidies te kunnen faciliteren is een zo volledig mogelijk en kwantitatief overzicht van al deze consequenties nodig. Daarvoor is een verdere uitwerking geboden.
Publicatie downloaden? Klik download publicatie . Meer informatie: Eric Drissen, PBL, Dit e-mailadres wordt beveiligd tegen spambots. JavaScript dient ingeschakeld te zijn om het te bekijken., 030-2743146.
Referentie
Van Beers, C., J.C.J.M. van den Bergh, A. de Moor en F.H. Oosterhuis (2002) – Environmental impact of indirect subsidies; Development and application of a policy oriented method. Ministerie van VROM, Den Haag.