In opdracht van de Algemene Rekenkamer heeft CE Delft de kosten en effecten geëvalueerd ten aanzien van energiebesparing in de Nederlandse industrie en energiesector van 1995 tot en met 2008. Het energiebesparingstempo lag in die periode hoger dan het 'autonome' tempo, vooral door toedoen van de meerjarenafspraken en ondersteunend beleid zoals subsidies.
Inleiding
De Algemene Rekenkamer doet onderzoek naar energiebesparing in Nederland. De effectiviteit van diverse overheidsinstrumenten en de verhouding tussen kosten en bespaarde energie zijn daarin van groot belang. In opdracht van de Algemene Rekenkamer heeft CE Delft daarom de kosten en effecten geëvalueerd ten aanzien van energiebesparing in de Nederlandse industrie en energiesector van 1995 tot en met 2008.
Kosten
De kosten en effecten van verschillende beleidsinstrumenten zijn in tabel 1 weergegeven. De tabel laat zien dat overheidsinkomsten uit belastingen op industrieel energiegebruik de uitgaven aan (indirecte) subsidies en uitvoeringskosten overtreffen (met uitzondering van de energiebelasting, EB+BSB). Voor de industrie overtreffen de uitgaven aan energiebelastingen juist ruimschoots de inkomsten uit (indirecte) subsidies. Op nationale schaal worden de kosten met name bepaald door de administratieve lasten en uitvoeringskosten van de meerjarenafspraken (MJA's) en de investeringskosten van maatregelen die onder invloed van de Energie-investeringsaftrek (EIA) zijn getroffen.
Tabel 1: Totale kosten 1995-2008 (€ mln)
Effecten
Convenanten
De eerste generatie meerjarenafspraken (MJA1's) waren van kracht van 1989 tot en met 1999. Gemiddeld over deze periode realiseerden de aangesloten bedrijven bij de MJA1's een besparingstempo van 2,3%. Dit tempo ligt ruim boven het tempo van 0,8 tot 1,0% dat wordt verondersteld autonoom (zonder beleid) plaats te vinden. Het hoge besparingstempo is mede het gevolg van harde afspraken in de MJA1, ondersteuning met subsidies en (financiële) ondersteuning in het kader van de Milieuactieplannen (MAP) van de energiebedrijven.
Per 6 juli 1999 volgde het convenant benchmarking de MJA1 op voor de energie-intensieve industrie. Over de periode 1999-2004 is het besparingstempo bij de deelnemers aan het convenant teruggevallen tot gemiddeld 0,8% per jaar, gelijk aan of onder het tempo van autonome besparingen. De verklaring ligt deels in conjuncturele factoren en het feit dat laaghangend fruit al tijdens de MJA1 is geplukt, maar ook in een gebrek aan beleidsdruk.
De aangesloten 900 bedrijven bij de MJA2's hebben een besparingstempo gerealiseerd van 1,5%, ruim hoger dan de veronderstelde autonome besparingen. De besparing bovenop de autonome besparingen is het gezamenlijke effect van de MJA2's en ondersteunend beleid, zoals de Energie-investeringsaftrek (EIA) en energiebelastingen.
Afbeelding 1: Effectiviteit convenanten
Effecten economische instrumenten
Per 1 januari 2005 is het EU-emissiehandelsysteem (EU ETS) van kracht. In de eerste fase (2005-2007) is het besparingstempo bij de deelnemende bedrijven gemiddeld tot nul teruggevallen. Met name in de eerste fase van het EU ETS zijn ruim meer emissierechten toebedeeld dan benodigd, waardoor het EU ETS nauwelijks tot extra energiebesparing heeft geprikkeld.Vanwege de liberalisering van de elektriciteitsmarkt is de Brandstoffenbelasting (BSB) voor elektriciteitscentrales per 1 januari 2004 afgeschaft onder gelijktijdige verhoging van de Energiebelasting (EB) op elektriciteit. De EB kent een schijventarief: het tarief op kleinverbruik is hoog, terwijl deze op grootverbruik zeer laag is. Deelnemers aan het convenant benchmarking zijn volledig vrijgesteld van de EB op grootverbruik van elektriciteit. De EB prikkelt de energie-intensieve industrie in directe zin daarom nauwelijks tot energiebesparing. In indirecte zin zou theoretisch sprake zijn kunnen zijn geweest als stok achter de deur, echter het financiële voordeel van de vrijstelling ten opzichte van het normale tarief (0,05 cent/kWh) is hiervoor echter te gering.
Effecten Wet milieubeheer
De Wet milieubeheer (Wm), van kracht sinds 1 maart 1993, vereist 'een zuinig gebruik van energie'. In oktober 1999 is deze vereiste geconcretiseerd met het criterium dat besparingsmaatregelen dienen te worden getroffen met een terugverdientijd van vijf jaar of korter. Tot op heden is de Wm echter van beperkte betekenis geweest. De belangrijkste redenen zijn: zowel bij provincies als gemeenten heeft het aspect energie in de Wm relatief beperkte prioriteit gehad en de regelgeving blijkt voor vergunningverleners moeilijk uitvoerbaar.
De toekomst
Zonder beleidswijzigingen zal de kosteneffectiviteit van de diverse instrumenten in de komende jaren substantieel veranderen. Tot 2008 was de interactie tussen het EU ETS en andere beleidsinstrumenten nog beperkt. In de komende jaren zal het emissieplafond van het EU ETS de Europese emissies binnen de betreffende sectoren in absolute zin vastleggen, zodat additioneel Nederlands besparingsbeleid in de EU ETS-sectoren tot geringere additionele besparingen zal leiden.
Het bovenstaande geldt echter voornamelijk op Europese schaal. Voor het behalen van de Nederlandse energiebesparingsdoelstelling kan aanvullend beleid wel effectief zijn. Aanvullend beleid is daarbij ook noodzakelijk. De prijs van CO2 binnen het EU ETS lijkt de komende jaren te laag om significante energiebesparing in de industrie te initiëren. Mogelijkheden voor aanvullend beleid zijn een sterkere inzet van de verplichting tot energiebesparing in de Wet milieubeheer en verhoging van de energiebelastingen op grootverbruik, die momenteel zeer laag zijn ten opzichte van de tarieven voor klein- en middelgrootverbruik.
Voor meer informatie kunt u contact opnemen met Martijn Blom, Sander de Bruyn of Geert Warringa. Tel 015-2150150.
