Het Europese emissiehandelsysteem EU ETS in zwaar weer!

Vraag

Edwin Woerdman, RUG

Kees den Blanken, Cogen Nederland (op persoonlijke titel)

Ron Wit en Jeroen Bremmer, Stichting Natuur en Milieu

Paul van der Lee, Ministerie van I&M

1. Hoe gaat het met het EU ETS?

Matig. Het EU ETS is helaas geen puur cap-and-trade systeem, maar een
hybride van cap-and-trade en performance standard rate trading, met
inefficiënte toetredings- en sluitingsregels. Ook is het emissieplafond
niet laag genoeg om de Europese klimaatdoelen voor 2050 te halen. Dit alles is niet
het gevolg van marktfalen, maar van overheidsfalen. De lage marktprijs
weerspiegelt die situatie.

Slecht: te hoog plafond, te lage prijzen, dus geen prikkel tot verandering; teveel grenzen; te veel uitzonderingen; te complexe allocaties; te veel wisselwerking met andere instrumenten; te politiek en die wil niet. Met andere woorden, ik ben erg somber over hoe het gaat.

Slecht: de prijzen zijn veel te laag om er een prikkel vanuit te laten gaan. Bij introductie was de intentie om een CO₂ prijs van €40/ton te realiseren. Uit onderzoek van de EC in 2010 bleek dat zelfs zonder economische crisis en overallocatie de CO₂-prijs niet hoger dan €16/ton zou komen. Oorzaak is dat de hernieuwbare energie richtlijn al 70% van de 21% ETS doelstelling opvult. Gevolg is dat de CDM prijs de marginale prijs wordt. Nu is de prijs rond €4/ton, terwijl de CDM prijs op €0,13/ton staat. Zonder ingrijpen gaat de ETS prijs naar nul. Het ETS is dus morsdood.

Aan de ene kant is de handel in het ETS in de afgelopen jaren fors toegenomen. Het systeem is vanaf 2013 sterk Europees geharmoniseerd en uitgebreid en heeft verschillende landen buiten de EU geïnspireerd. Aan de andere kant is het ETS nog niet helemaal geënt op de lange termijn richting 2050.

2. Wat verwacht u voor het EU ETS de komende jaren?

Herstel of herziening. Politiek is lastig te voorspellen. Als de EU alleen was op de wereld, zou ik aanscherping van emissieplafonds
verwachten. Goede kans dat het die kant op gaat. Maar externe politieke
druk kan het systeem ineens doen tuimelen, bijv. naar een systeem
van performance standard rate trading, een inefficiënte
emissiehandelvariant die sommige internationaal concurrerende industrie wenst, of naar een CO₂-heffing waarvan je nooit weet hoe hoog die moet zijn om bepaalde emissiedoelen te halen. Voor het EU ETS hangt veel af
van wat China en de Verenigde Staten willen.

Tot een zichtbare en voelbare ramp zich voordoet zal politieke wil om ETS effectief te maken ontbreken. Af en toe een warmterecord is niet genoeg. Het moet (veel) meer pijn doen. Vervelend is dat het op dat moment te laat kan zijn voor goede maatregelen. Destijds hebben de Amerikanen voor een CO₂-belasting gepleit. Niet omdat het efficiënter is maar omdat het effectiever is: simpel en bot, maar werkend. Europa wilde dat niet (red.: belangrijkste reden was dat voor belasting unanimiteit op EU-niveau nodig is en voor emissiehandel niet.) en ging voor het elegantere, marktconforme ETS systeem. In theorie geeft dat efficiëntere allocatie van geld aan de beste maatregelen, maar verdraaid lastig om effectief te krijgen.

De oorzaak van de lage prijzen is dat er teveel rechten zijn uitgegeven: nu een overschot van 1 miljard rechten, en de verwachting is dat dit 2 miljard rechten zullen zijn in 2020. De belangrijkste oorzaken hiervan zijn de recessie en de mogelijkheid om emissieruimte te kopen buiten de EU. De enige oplossing om de prijs in de richting te krijgen van de oorspronkelijke bedoelde €40/ton is door de hoeveelheid rechten in de markt te verminderen. De Europese commissie is nu bezig om een deel van de rechten later te veilen. Dit zal een zeer beperkt effect zal hebben op de prijs. Het is zelfs nog niet zeker of deze kleine stap haalbaar is. De verwachting van N&M is dat tot 2020 er geen substantiële prikkel uit zal gaan van het ETS systeem, tenzij het emissieplafond fundamenteel wordt aangepakt.

Besluiten over het uitstellen van te veilen CO₂-rechten (‘back loading’) en wellicht het permanent uit de markt halen van deze rechten. Een nieuwe EU-Commissie zal met structurele voorstellen voor versterking komen.

3. Wat verwacht u voor het wereld-klimaatbeleid?

Koppeling van het EU ETS met systemen in andere landen. Ik verwacht dat China en diverse andere landen doorzetten met emissiehandel, op basis van absolute emissieplafonds of relatieve emissiestandaarden. De voorgenomen koppeling tussen de systemen van Europa en Australië is heel belangrijk. Ik verwacht meer van dergelijke koppelingen. Toch is niet uit te sluiten dat de Verenigde Staten en verschillende andere landen een afwijkende koers gaan varen, bijvoorbeeld met een CO₂-heffing of zelfs langere tijd zonder nationaal klimaatbeleid. Ik verwacht een lappendeken aan beleidsdoelen en -instrumenten, met beperkte coördinatie en harmonisatie.

Somber. Ik verwacht niet veel. China, India en anderen willen wel, maar verwachten – m.i. terecht – dat rijkste en meest uitstotende landen (VS en Europa) vóór gaan en dat doen ze niet.

Er komt sowieso voor 2020 geen mondiaal werkend akkoord. Dat is reeds afspraak. De klimaatonderhandelingen in 2015 in Frankrijk worden cruciaal. Als we dan falen halen we 2020 niet. Gezien de economische crisis en de houding van China en VS, is N&M sceptisch over een akkoord dat in 2020 in gaat. Wij verwachten meer van regionale initiatieven, zoals ETS systemen in provincies in China die in 2020 uit de proeffase zijn en dan echt gaan werken. Net als strenge eisen in Californie en andere staten in de VS (zoals een CO₂-norm voor kolencentrales).

Nederland streeft met de EU naar ondertekening in 2015 van een klimaatinstrument dat rond 2020 in werking zou moeten treden. Steeds meer landen werken zelf aan ETS-systemen, ook China.

4. Wat vindt u van de huidige prijzen voor de rechten?

Een goede reden om de emissieplafonds te verlagen. Het mooie van de lage emissieprijs is dat deze nu slechts licht op de schouders van bedrijven (en consumenten) drukt in tijden van economische tegenspoed. Dat wordt nu onderschat. Bovendien wordt in de oude literatuur over emissiehandel terecht gezegd dat een lagere-emissieprijs-dan-verwacht het makkelijker maakt om scherpere (lagere) emissieplafonds te implementeren. Dat is dan ook precies wat er moet gebeuren.

De huidige lage prijzen zijn zonder betekenis.

Veel te laag. Het argument dat het emissieplafond wordt gehaald en het ETS dus effectief is, klopt maar ten dele. Want door de lage CO₂-prijs, blijft de economie in een relatief koolstof-intensief technologie pad zitten (bijv. met nieuwe kolencentrales) en ontstaat een lock-in van oude technieken. Dit betekent dat de bestrijdings-kostencurve ook relatief snel op blijft lopen, en dat politici minder geneigd zullen zijn in de toekomst een ambitieuzer plafond af te spreken. De prijs van rechten zou dan (te) snel hoger worden vanwege versnelde afschrijvingen met hogere kosten.

Met name de onverwachte recessie heeft een sterk prijsdempend effect gehad. Dat heeft helaas ook tot lagere veilingopbrengsten geleid. De hoogte van de prijs zelf kan bij het ETS echter niet de primaire focus van de overheid zijn, wel het lange termijn CO₂-doel.

5. Wat vindt u van de hoogte van het uitstootplafond?

Het huidige emissieplafond is niet laag genoeg om de 2050 klimaatdoelen te halen. De verontwaardiging over de lage prijs van emissierechten is een reflectie van de wens om strengere emissieplafonds in te stellen. De plafonds moeten lager.

Veel te hoog. Effectieve aanpak zou zijn deze maand zoveel van alle uitgeven rechten te schrappen (20-30%?) dat de CO₂-prijzen direct naar 30-50 €/ton zouden gaan. Dat was het CO₂-prijsniveau dat bij aanvang van ETS en tot 2-3 jaar geleden voorspeld en bedoeld was rond deze tijd, bij de overgang van ETS fase 2 naar fase 3. Doe dat nu.

Moet zo snel mogelijk veel lager. Zie vorige vraag: De economie heeft tijd nodig om zich voor te bereiden op een lager uitstootplafond en dus hogere CO₂-prijzen.

De plafonds sloten tot nog toe telkens goed aan bij de geldende afspraken voor de eerste periode onder het Kyoto Protocol (2008-2012) en de inzet voor de periode daarna (2013-2020). Voor de periode daarna sluit het plafond nog niet aan op het CO2-doel geformuleerd voor 2050, en dus is aanscherping nodig.

6. Wat kunnen of moeten de Nederlandse regering, Brussel, milieubeweging of bedrijfsleven doen?

Pleiten voor lagere emissieplafonds. De overheid moet ook de lobby vanuit sommige internationaal concurrerende industrie weerstaan om de EU ETS volledig om te vormen naar een inefficiënt systeem van performance standard rate trading. Het is belangrijk om in te zetten op het internationaal koppelen van bestaande en opkomende emissiehandel-systemen, bij voorkeur op basis van cap-and-trade.

CO₂ serieus nemen. Lees pleidooi van Melanie Schultz recent in de Volkskrant waarin deze onomwonden zegt dat hat westen van Nederland hopeloos volloopt bij de komende dijkdoorbraak, die morgen plaats kan vinden, mede ten gevolge van de veel te lage (of globaal niet bestaande) CO₂-prijs.

Het ETS kan alleen op de koninklijke route blijven als er voor 1 januari 2015 een besluit ligt dat de prijs naar 40 euro per ton brengt door een structurele verlaging van het plafond en beperking van CDM. Als dat niet gebeurt dan moeten automatisch CO2-heffingen in werking treden in Europa. EU-lidstaten moeten daar nu al toe over gaan zolang de ETS prijs naar nul tendeert. Zodra het ETS weer werkt kunnen de nationale heffingen dalen.

De Nederlandse regering levert haar inzet in de Milieuraad. In eerste instantie pleit Nederland voor het uitstellen van te veilen CO₂-rechten, als eerste stap op weg naar structurele versterking van het ETS. Brussel moet met verdere voorstellen daartoe komen, in overleg met milieubeweging en bedrijfsleven.