Economische instrumenten optimaliseren afvalinzameling en recycling

Economische instrumenten kunnen worden ingezet om de selectieve inzameling en recycling van bedrijfsafval te bevorderen. Een heffing op gemengd afval bij afvalproducenten lijkt na eerste inventarisatie het meest kansrijk te zijn.

Traditioneel afvalbeleid is veelal gericht op het gebruik van direct regulerende instrumenten, zoals verboden of beperkingen op het storten van afval. De inzet van economische instrumenten, waaronder heffingen, biedt in potentie echter een grotere flexibiliteit en kosteneffectiviteit, omdat ze de keuze tussen storten, verbranding en recyclage aan de markt over laten en zo garanderen dat de optie met de laagste kosten zal worden gekozen. In opdracht van de Openbare Vlaamse Afvalstoffenmaatschappij (OVAM) hebben CE Delft en Tritel onderzocht hoe economische instrumenten optimaal kunnen worden ingezet  om de selectieve inzameling en recycling van bedrijfsafval te bevorderen.

Aanpak

Het onderzoek heeft zich gericht op vier typen afvalheffingen:

1. heffing op het aanbieden van gemengd bedrijfsafval. Dit betreft een tariefdifferentiatie naar type afval, waarbij producenten een financiële prikkel krijgen om hun productie van gemengd afval te verlagen en het afval  beter te scheiden. De heffing kan worden neergelegd bij afvalproducenten (1a) of bij afvalophalers (1b).
2. verhoging van de bestaande heffing op de verbranding van afval.  Het doel is hier om de externe milieukosten van verbranding te in de prijs te internaliseren. Een hogere prijs voor verbranding creëert een financiële prikkel richting selectieve inzameling en materiaalrecyclage en maakt verbranden minder aantrekkelijk.
3. gedifferentieerde heffing op het uitsorteren van afval bij sorteerbedrijven. Deze heffing is tamelijk nieuw en heeft als doel om het uitsorteren van recyclebare materialen bij sorteerbedrijven te bevorderen door sorteerders te stimuleren het scheidingsrendement van hun installaties te verbeteren.

Deze heffingen kennen alle een ander momentum van heffen. Figuur 1 illustreert dit. Varianten 1a en 1b zijn eerder gericht op het aanmoedigen van de selectieve inzameling en aanbieding van afval, daar waar varianten 2 en 3 trachten te
sturen op de finale verwerkingswijze van het ingezamelde restafval.

Figuur 1: Schakels in de afvalketen en heffingspunten

Resultaten

Bij de beoordeling van de vier varianten is gekeken naar effectiviteit, kosten efficiëntie, markteffecten en draagvlak.

Effectiviteit

De effectiviteit van een heffing wordt bepaald door  de mate waarin actoren in de afvalketen hun gedrag aanpassen. Hierbij spelen afvalpreventie, substitutie van afvalverwerking, innovatie en ontwijking van de heffing een rol. Tevens is van
belang in hoeverre de heffing binnen de keten kan worden doorbelast aan de afvalproducenten. Uit de analyse blijkt dat hoe dichter de heffing bij de bron (bedrijf als afvalproducent) aangrijpt, hoe effectiever de bronscheiding en recycling is. Een heffing op gemengd afval op producenten (1a)  blijkt het meest effectief. Een toename van de kosten van 10% zou tot een stijging van maximaal 4% potentieel recyclebaar afval leiden (mits voldoende additionele capaciteit aanwezig). Voor de andere opties lag dit percentage lager: heffing op afvalophalers (2,6%), heffing op verbranding (1,6%) en heffing op uitsorteren (1,2%).

Kostenefficiëntie

Bij de kostenefficiëntie is gekeken in hoeverre de doelstelling voor meer selectieve inzameling en recyclage van bedrijfsafval tegen de laagste (publieke en private) kosten wordt bereikt. Hierbij is gekeken naar investeringskosten, operationele kosten, administratieve lasten en kosten voor naleving en controle. Een heffing op de afvalophalers scoort daarbij goed vanwege het beperkte aantal ophalers (tegenover een groot aantal afvalproducenten), wat tot minder operationele kosten leidt. Een heffing op
verbranding wordt tevens zeer kostenefficiënt beschouwd aangezien de heffing reeds bestaat en er daardoor geen additionele kosten of administratieve lasten aan zijn verbonden. Een heffing op uitsorteerders wordt als minder kostenefficiënt
gezien vanwege een relatief grote kans op fraude en ontwijkgedrag.

Markteffecten

Twee marktindicatoren worden onderscheiden:

1. Mate van verstoring op de markt (level playing field voor bedrijven)
2. Concurrentiepositie van actoren in de afvalketen ten opzichte van het buitenland.

Een heffing bij afvalproducenten scoort hoog, aangezien de heffing zich in het begin van de afvalketen bevindt waardoor de kostenstructuur verderop in de keten niet wordt beïnvloed. Een verhoogde heffing op verbranding kent daarentegen een verhoogd risico op verstoringen in de markt. Zo zijn er  commerciële mogelijkheden om afval uit het buitenland te importeren en  is de kans groot dat  verbranders hun kostenstijgingen niet (volledig) zullen doorberekenen aan hun klanten uit angst voor productieverlies. Momenteel is er immers een grote verbrandingscapaciteit.

Draagvlak

Er is gekeken naar het algemene draagvlak voor het instrument binnen de afvalsector alswel naar mogelijkheden in de vormgeving om het draagvlak te vergroten.  Een verhoogde heffing op verbranden kan op het grootste draagvlak rekenen vanwege de
hoge kostenefficiëntie. Een heffing op gemengd afval bij afvalproducenten heeft het minste draagvlak vanwege de angst voor toenemende administratieve lasten en juridische procedures. Ook het draagvlak voor een sorteerdersheffing was laag door
negatieve ervaringen in het verleden met gelijkaardige heffingen die de interne afvalmarkt verstoorden.

Conclusie

Van de onderzochte economische instrumenten is de heffing op het aanbieden van gemengd bedrijfsafval bij afvalproducenten (1a), ondanks het relatief geringe draagvlak,  de meest effectieve heffing gebleken om selectieve inzameling en recycling van
bedrijfsafval te bevorderen. De afvalproducenten worden door een financiële prikkel gestimuleerd om hun afvalproductie te reduceren en beter te scheiden. Tevens leidt de heffing tot beperkte marktverstoringen. De OVAM heeft daarom gekozen
voor het uitwerken van deze variant in de tweede fase (voor meer details zie rapportage). In deze fase is de vormgeving en de implementatie van de heffing op afvalproducenten op detailniveau uitgewerkt.

Nadere informatie over het rapport "Onderzoek naar heffingen ter bevordering van selectieve inzameling en recyclage van bedrijfsafval" kan worden verkregen via Martine Smit (Dit e-mailadres wordt beveiligd tegen spambots. JavaScript dient ingeschakeld te zijn om het te bekijken.) en Martijn Blom (Dit e-mailadres wordt beveiligd tegen spambots. JavaScript dient ingeschakeld te zijn om het te bekijken.).