Het energieakkoord: wat gaat het betekenen?

Op verzoek van de SER hebben ECN en PBL een inschatting gemaakt van de effecten van de in het 'Energieakkoord voor duurzame groei' afgesproken maatregelen. Veel hangt af van wat er de komende jaren mee gedaan wordt. Uit de inschatting van ECN en PBL blijkt onder andere dat de beoogde energiebesparing vooralsnog buiten bereik blijft. Veel van de afspraken in het Energieakkoord moeten verder worden uitgewerkt. De doorrekening heeft een indicatief karakter ten behoeve van de oordeelsvorming voor het akkoord. Ze is niet bedoeld als een solide beleidsonderbouwing.

Het SER-Energieakkoord voor duurzame groei schetst als ambitie het bieden van een langetermijnperspectief voor onze energiehuishouding met afspraken voor de korte en middellange termijn. In het akkoord is daartoe een groot aantal concrete maatregelen en nadere uitwerkingen overeengekomen. ECN en PBL hebben met het EIB een kwantitatieve doorrekening gemaakt van de effecten voor 2020/23. Omdat er vrijwel geen concrete maatregelen zijn afgesproken die gericht zijn op een verder liggende periode en de onzekerheden op langere termijn steeds meer toenemen, is geen doorrekening voor latere jaren gemaakt. De mate waarin de afgesproken stappen bijdragen aan de nodige bouwstenen voor de energietransitie op langere termijn is kwalitatief beoordeeld.

De afgesproken doelen in het akkoord zijn:

• Een besparing van het finale energieverbruik met gemiddeld 1,5% per jaar;
• 100 PJ besparing in het finale energieverbruik in 2020;
• 14% hernieuwbare energie in 2020 en 16% in 2023;
•  Tenminste 15.000 banen met een nadruk op de eerstkomende jaren.

Het huidige akkoord heeft vooral het karakter van een uitvoeringsplan voor het realiseren van de Europese energiedoelstellingen voor Nederland in 2020. Een visie met een plan van aanpak op de energietransitie in de komende decennia moet feitelijk nog worden uitgewerkt. De innovatieve technische opties die voor de lange termijn nodig zijn krijgen bijvoorbeeld weinig nieuwe impulsen.

Effecten tot en met 2020

Belangrijkste uitkomsten van de doorrekening voor 2020 zijn hieronder weergegeven. Alle effecten in deze notitie zijn ten opzichte van het SER-referentiepad, tenzij expliciet anders vermeld.

Energiebesparing finaal. Afspraken in het akkoord waarvoor concrete instrumentering is uitgewerkt leiden tot 22 tot 60 PJ (finaal) energiebesparing in 2020. Omdat een aantal afspraken zodanig zijn geformuleerd dat ze uiteindelijk nog op verschillende manieren kunnen worden ingevuld heeft deze inschatting een substantiële bandbreedte, die vooral bepaald wordt door onduidelijkheid over de manier waarop de intensievere handhaving van de Wet Milieubeheer vorm gegeven zal worden. Daarnaast bevat het akkoord twee onderdelen met mogelijk effect op energiebesparing die geen onderdeel zijn van de doorrekening. Ten eerste een toezegging van de sector glastuinbouw om in 2020 nog eens 11 PJ extra energiebesparing te realiseren ten opzichte van de referentieraming uit 2012. Dit vertaalt zich naar 8 PJ extra energiebesparing te realiseren bovenop het SER-referentiescenario. Omdat hierbij nog geen instrumentering is aangegeven, kon het effect niet worden ingeschat. Ten tweede kan de voorziene aanscherping van het EU-beleid voor de transportsector leiden tot 15-20 PJ energiebesparing in 2020 ten opzichte van het referentiepad. Overigens zal dat alleen gehaald worden als het verschil tussen emissies in de testcyclus voor nieuwe auto's en die bij het gebruik in de praktijk niet toeneemt. Als rekening wordt gehouden met een toenemend verschil tussen emissies in de testcyclus en de praktijk zal de besparing ongeveer de helft zijn. Ook wanneer rekening wordt gehouden met deze onderdelen van het akkoord wordt de ambitie om in 2020 100 PJ extra te besparen niet gerealiseerd. Hier resteert dus een opgave voor het in het akkoord afgesproken vervolgproces.

Energiebesparing finaal, meetellend voor de EER. De Europese Energie-efficiëntie Richtlijn (EER) bevat een complex geformuleerde energiebesparingsdoelstelling, namelijk een cumulatieve besparing voor de periode 2014 tot en met 2020. Deze vertaalt zich in een opgave van circa 135 PJ extra besparing voor die periode ten opzichte van het referentiepad, met een bandbreedte van 60-205 PJ. Hierbij is zo veel mogelijk uitgegaan van de in de EER toegestane aftrekmogelijkheden. De bandbreedte wordt veroorzaakt door enerzijds onzekerheden in de ontwikkeling van de energievraag, anderzijds onzekerheden in de effectiviteit van nu al ingezet beleid.

De geïnstrumenteerde afspraken in het akkoord leiden tot een cumulatieve energiebesparing van tussen 89 en 207 PJ finaal in de periode 2014-2020 ten opzichte van het referentiepad. Deze bandbreedte wordt veroorzaakt door interpretatieruimte bij de afspraken. Daarmee is de kans iets meer dan 50% dat de doelstelling gehaald wordt. In deze berekening is een eventueel effect van de toezegging voor de glastuinbouw niet meegerekend. De effecten van EU-beleid tellen voor deze EER-doelstelling niet mee.

Het besparingstempo in Nederland wordt doorgaans uitgedrukt als het percentage besparing op primaire energie per jaar. Als gevolg van doorrekenbare maatregelen (dus exclusief de toezegging in de glastuinbouw en de transportsector) loopt dit op tot 1,2 tot 1,5% per jaar, tegen 1,1% in het referentiepad.

Hernieuwbare energie. Het akkoord bevat concrete verwachtingen van de realisaties van windenergie op zee, windenergie op land, meestook van biomassa in centrales en een groep overige hernieuwbare technologieën. Het realiseren van deze afspraken is een complex geheel van samenhangende activiteiten, die elk al een substantiële inspanning vereisen.

• Wanneer de bovenkant van de bandbreedte in onze schatting voor overig hernieuwbaar wordt gerealiseerd, kan in 2020 14% worden bereikt.
• Wanneer de middenwaarde van onze schatting voor overig hernieuwbaar wordt gerealiseerd, kan in 2020 13% worden bereikt.
• De doelstelling van 16% hernieuwbare energie in 2023 is in beide varianten binnen bereik, dus bij de bovenkant van de bandbreedte en bij de middenwaarde voor de groep overige hernieuwbare technologieën.

Belangrijke randvoorwaarden voor de berekeningen aan hernieuwbare energie zijn dat diverse in het akkoord aangegeven beleidsvoornemens worden verwezenlijkt (bijvoorbeeld instrumentering meestook, versnelling planprocedures wind op zee, uitvoering convenant wind op land), dat externe omstandigheden gunstig uitpakken (beschikbaarheid van duurzame biomassa), en dat actief en anticiperend flankerend beleid (bijvoorbeeld rond financiering, opheffen wettelijke barrières) wordt gevoerd.

Als gevolg van de doorrekenbare maatregelen uit het akkoord worden bruto investeringen met een omvang van 13 tot 18 miljard Euro uitgelokt. Deze leiden bruto tot 103.000 tot 161.000 arbeidsjaren in de periode 2013-20 (berekend door het Economisch Instituut voor de Bouw (EIB)). Deze extra investeringen in duurzaamheid moeten worden bekostigd. Dat gaat ten koste van bestedingen elders in de economie. Het netto werkgelegenheidseffect van het akkoord is daardoor lager. Als daarmee rekening wordt gehouden blijkt het volgende. De door het akkoord losgemaakte investeringen laten een piek zien in de jaren na 2017 en zorgen dan voor een netto impuls van bijna 15.000 arbeidsjaren per jaar aan de bovenkant van de bandbreedte. Aan de onderkant van de bandbreedte is dat 10.000 arbeidsjaren per jaar. Het EIB tekent hierbij aan dat de werkgelegenheid lager kan uitvallen zowel voor de bovenkant als de onderkant van de bandbreedte. Dit hangt samen met de manier van instrumentatie van doelen en andere randvoorwaarden waaraan moet worden voldaan. De netto werkgelegenheidsimpuls treedt bovendien vooral op korte termijn op. Bij een normale werking van de arbeidsmarkt mag worden verwacht dat op lange termijn geen betekenisvolle werkgelegenheidseffecten optreden. Bij de economische effecten van het akkoord gaat het niet alleen om de werkgelegenheid. De omvangrijke exploitatietekorten op de investeringen in hernieuwbare energie betekenen een efficiencyverlies voor de economie. Dit is de prijs die wordt betaald voor de duurzaamheidswinst, die verder samenhangt met internationale afspraken.

Het akkoord realiseert een CO₂-reductie van 16 tot 17 miljoen ton (Mton CO₂-eq). Het merendeel daarvan (15 Mton CO₂-eq) valt in de ETS, en is vrijwel volledig het gevolg van emissiereducties in de elektriciteitssector. Het berekende effect in de niet-ETS-sector is 1 tot 2 Mton CO₂-eq. De op geld gewaardeerde jaarlijkse gezondheidsbaten als gevolg van de door de maatregelen veroorzaakte daling van de fijnstofconcentratie bedragen circa 70 miljoen Euro in 2020.

Effecten op langere termijn

Voor de lange termijn bekrachtigt het Energieakkoord de ambitie om een vermindering van de broeikasgasemissies met 80-95% in 2050 te realiseren. Een aantal innovatieve technische opties die daarvoor nodig zijn, krijgen echter nauwelijks nieuwe impulsen zoals uit het volgende overzicht blijkt.

Borging van de afspraken

Er worden in het akkoord veel afspraken gemaakt die nadere uitwerking behoeven. De betrokkenheid van zo vele partijen vergroot de kans dat de daarvoor benodigde samenwerkingsverbanden tot stand komen, waardoor het energietransitieproces aan kracht wint. Tezelfdertijd is de energietransitie en het Energieakkoord daarbinnen een complex geheel van vele, soms op elkaar volgende activiteiten met sterke onderlinge samenhang. De kwaliteit van de in het akkoord overeengekomen borging in een SER-commissie is daarom cruciaal. Zonder regie is de kans op succesvolle uitvoering en uitwerking immers niet groot. Een sterke positie van de voorzitter van de commissie, aandacht voor de samenhang van op korte en lange termijn gerichte maatregelen, transparantie en jaarlijkse verslaglegging van de activiteit van akkoordpartijen zal de kans op een succesvolle uitvoering van het akkoord vergroten.

Klik hier om het rapport te downloaden. Meer informatie: Pieter Boot (Dit e-mailadres wordt beveiligd tegen spambots. JavaScript dient ingeschakeld te zijn om het te bekijken.) of Marc Londo (Dit e-mailadres wordt beveiligd tegen spambots. JavaScript dient ingeschakeld te zijn om het te bekijken.).