Wat kan de overheid doen om groene groei te bevorderen? In de aanloop naar de tussenbalans Groene Groei van het kabinet (naar verwachting voor de zomer 2015), schetst het PBL beleidsuitdagingen voor de lange termijn en draagt het tien handelingsopties aan waardoor de groenegroeiagenda van de overheid aan kracht kan winnen.
Groene Groei verbindt ecologische opgave met concurrentiekracht
Groene groei is van groot belang voor de houdbaarheid van de economische groei op lange termijn. Door natuurlijke hulpbronnen zoals grondstoffen en energie veel efficiënter in te zetten is het mogelijk onze concurrentiepositie te behouden en zelfs te verbeteren. Zo’n verbetering van de efficiëntie kan Nederland alleen bereiken als we sterker gaan inzetten op innovatie gericht op groene groei, ofwel eco-innovatie. Het bedrijfsleven en kennisinstellingen zijn hierbij cruciaal, maar groene groei vraagt ook om een actieve overheid. Temeer omdat eco-innovatie lastiger te realiseren is dan generieke innovatie. Een belangrijke reden hiervoor is dat de collectieve baten van schone technologie voor natuur en milieu veelal niet of onvoldoende zijn geïnternaliseerd in de prijzen.
Het benutten van kansen vraagt om domeinoverstijgende ideeën en oplossingen. De groene-groeibrief van het kabinet (maart 2013) identificeert vier pijlers daarvoor: innovatie, slimme inzet van marktprikkels, een stimulerend kader met dynamiek bevorderende wet- en regelgeving en de overheid als netwerkpartner. Deze pijlers geven terecht aan dat een mix aan instrumenten nodig is om groene groei te stimuleren. Om de groenegroeiambitie van het kabinet Rutte II te realiseren, is het raadzaam het bestaande beleid in deze vier pijlers specifiek te richten op groene innovatie. Daarbij gaat het zowel om R&D-beleid als om het creëren van prikkels die de toepassing van nieuwe schone technologie bevorderen.
Voor veel handelingsopties is een internationale aanpak nodig. Dit geldt bijvoorbeeld voor fiscale maatregelen, verplichte rapportages over het grondstoffengebruik door bedrijven en voor het opheffen van de afvalstatus van materialen, zodat ze kunnen worden ingezet als secundaire grondstof. Kortom: voor groene groei is een multi-level aanpak cruciaal. Waar een brede Europese aanpak niet mogelijk is, kan samenwerking met een 'coalition of the willing’ een belangrijke eerste stap zijn.
Boven alles is van belang dat de Nederlandse overheid nadrukkelijk een groene stip op de horizon zet en een duidelijke langetermijnambitie voor groene groei formuleert. Als zo’n concrete ambitie met overtuiging wordt uitgedragen, maakt dit daaraan direct of indirect gerelateerd beleid voorspelbaar. Een krachtig uitgedragen langetermijnambitie helpt de energieke samenleving te mobiliseren en geeft investeerders een handelingskader voor de lange termijn.
Tien handelingsopties
Handelingsopties voor de pijler Innovatie
1. Zorg voor een betere balans tussen de korte en lange termijn in de groene-groeiagenda. Naast het nu ‘meters maken’ (de komende jaren alvast concrete resultaten behalen), is het nodig om ook fundamenteel te innoveren om op termijn nieuwe technologieën beschikbaar te hebben tegen acceptabele kosten.
2. Zet specifieke financiële middelen in voor innovaties gericht op groene groei. Risico´s en terugverdientijden voor groene innovaties door marktpartijen zijn relatief groot. En voor de ontwikkeling van echt nieuwe producten en productieprocessen (radicale groene innovatie) ontbreken de markten vaak nog. Daarom is de overheid een cruciale partij bij groene innovaties. Zo kan het topsectorenbeleid structureler worden gericht op groene innovatie. Maar denk bijvoorbeeld ook aan het oormerken van een deel van de overheidsmiddelen voor schone technologie bij durfkapitaal (Dutch Venture Initiative).
3. Voer offensief innovatiebeleid gericht op groene groei. Met directe overheidsinvesteringen kan de overheid eco-innovatie aanjagen en de concurrentiekracht versterken. Een dergelijk offensief innovatiebeleid gericht op groene groei betekent ook kiezen en fouten durven maken. Het gaat daarbij vooral om het tijdelijk ondersteunen van nieuwe initiatieven (de uitdagers) omdat juist deze uitdagers vaak de dragers zijn van de radicale innovaties.
Handelingsopties voor de pijler Slimme marktprikkels
4. Beprijs negatieve milieueffecten en geef de markt daarmee prijsprikkels voor groene groei. De huidige lage CO2-prijs in het Europese emissiehandelssysteem geeft weinig impulsen voor innovatie bij energie. Een optie die meer rekening houdt met de milieueffecten van energiegebruik is om bij de belastinggrondslag voor energie kolen zwaarder te belasten. Naast het belasten van energie is het nuttig om de mogelijkheden te verkennen om het gebruik van grondstoffen te belasten. Uniformering van het btw-tarief is een goede manier om consumptie duurder te maken én tegelijkertijd enkele milieuschadelijke subsidies te verlagen.
5. Gebruik het inkoopbeleid van de overheid meer als instrument om de markt voor eco-innovatie te bevorderen. Dat vergt in ieder geval het aanbrengen van dynamiek in het beoordelingssysteem bij aanbestedingen, zodat bedrijven voortdurend prikkels krijgen om hun producten te verbeteren. De inkopende overheid kan bedrijven die veel meer bieden dan de minimumeisen hier ook voor belonen. Daarnaast biedt het zogeheten functioneel aanbesteden meer ruimte voor partijen om te komen met creatieve en innovatieve oplossingen.
6. Ondersteun de uitrol van schone technologie door de financiering te faciliteren. Om investeringen in milieuvriendelijke productiesystemen (of schone technologie) op grote schaal te implementeren is veel kapitaal nodig. Voor bedrijven en burgers vormt dit vaak een bottleneck. De overheid kan dit proces ondersteunen, bijvoorbeeld door institutionele beleggers te verleiden om in een groen toekomstfonds te participeren of door een revolverend groenfonds in het leven te roepen.
Handelingsopties voor de pijler Stimulerend kader met dynamiek bevorderende wet- en regelgeving
7. Blijf zoeken naar nieuwe mogelijkheden om via consequente aanscherping van regulering of normstelling te sturen op groene innovatie. Het kabinet zet terecht stevig in op het identificeren en aanpakken van regels die belemmerend werken voor innovatie gericht op groene groei. Het lijkt echter alsof de aandacht van de overheid momenteel vooral uitgaat naar het wegnemen van belemmerende regelgeving en minder naar het zoeken naar nieuwe slimme regelgeving. Om een continue innovatieprikkel te bewerkstelligen is het van belang dat innovatiegerichte regulering een dynamisch karakter heeft. Het meer richten van de regelgeving en regelingen op kansen voor innovatieve bedrijven hoort hier bij.
8. Maak meer gebruik van handhaving om schone technologie als nieuwe normaliteit te realiseren. Om meters te maken is het nodig de beschikbare schone technologie op grote schaal in te zetten. Dat wat nu kan maar nog geen gemeengoed is, moet over enkele jaren de nieuwe normaliteit zijn. Slimme marktprikkels zijn daarbij maar een deel van het verhaal. Ook het vooraf afspraken maken met bedrijven en de samenleving over het investeren in schone technologie is een zinvolle route. Wanneer die afspraken onvoldoende tot actie aanzetten, is handhaving door de overheid nodig om te garanderen dat dit ook echt gebeurt.
Handelingsopties voor de pijler De overheid als netwerkpartner
9. Benut en stuur de kennis, creativiteit en energie van de energieke samenleving. Trek samen op met burgers en bedrijven. Neem drempels weg en houd rekening met bezwaren. Kennis en kunde in de samenleving voor groene groei kan zo gemobiliseerd worden. Het ingezette beleid met Green Deals is een goede stap in die netwerkaanpak. Door experimenteerruimte te bieden (denk aan tijdelijke vergunningverlening) kan cruciale ervaring worden opgedaan voor het innovatiesysteem. Daarnaast is het zaak om er voor te zorgen dat de afspraken in Green Deals niet louter vrijblijvend zijn. De kans is niet denkbeeldig dat zonder stok achter de deur (regelgeving, milieu in de prijzen) of wenkend perspectief (toegang tot innovatiemiddelen, belastingvoordelen) het peloton onvoldoende in beweging komt.
10. Flankerend beleid voor gevestigde belangen schept ruimte voor verandering. Groene groei vraagt om wezenlijke veranderingen in de samenleving, waardoor sommige bedrijven ook ‘pijn’ kunnen lijden. Het gaat dan met name om de gevestigde belangen (stranded assets), oftewel de bedrijven die baat hebben bij het huidige systeem. Het is nodig dat de overheid aandacht heeft voor deze problematiek en aangeeft hoe hiermee zal worden omgegaan in de vorm van flankerend beleid. Op die manier hoeft het feit dat stevig inzetten op groene groei ook verliezers creëert, de (ruimte voor) veranderingen niet tegen te houden.
Klik hier om het PBL-rapport 'Sturing geven aan groene groei; opties voor een groenegroeiagenda’ te downloaden. Meer informatie: Aldert Hanemaaijer (Dit e-mailadres wordt beveiligd tegen spambots. JavaScript dient ingeschakeld te zijn om het te bekijken.)
