Op 1 januari 2008 is in Nederland een naar broeikasgasemissies gedifferentieerde verpakkingenbelasting geïntroduceerd. Via deze belasting wil de overheid extra inkomsten genereren. Daarnaast past de belasting in het streven om de milieukosten van gebruikte verpakkingsmaterialen tot uiting te laten komen in marktprijzen. Het gewenste effect hiervan is dat de hoeveelheid verpakkingen wordt teruggedrongen en/of dat er een verschuiving naar verpakkingsmaterialen met minder schadelijke milieueffecten tot stand wordt gebracht.
Tijdens het wetgevingsoverleg van het Belastingplan 2008 heeft toenmalig staatssecretaris De Jager van Financiën aan de Kamer toegezegd dat de (milieu)effecten van de verpakkingenbelasting geëvalueerd zouden worden. In dat kader is door CE Delft een kwalitatieve evaluatie uitgevoerd waarbij specifiek de klimaateffecten van de verpakkingenbelasting in beeld zijn gebracht. De klimaatimpact van verpakkingen vormt immers de grondslag voor de tarieven van de belasting. Daarnaast blijkt uit eerder onderzoek van CE Delft in samenwerking met KPMG (2004) dat broeikasgasemissies het dominante milieueffect van de huidige verpakkingen vormen.
Analyse
Het onderzoek geeft een eerste, kwalitatief inzicht in de klimaateffecten die zich hebben voorgedaan als gevolg van de invoering van de verpakkingenbelasting. Er is gebruik gemaakt van informatie uit achttien diepte-interviews met spelers op de verpakkingenmarkt, buitenlandse ervaringen, relevante prijselasticiteiten en inschattingen van experts.
Een betrouwbare kwantitatieve analyse bleek (nog) niet mogelijk te zijn. Allereerst zijn de beschikbare gegevens over de hoeveelheid en samenstelling van vóór en na de invoering van de verpakkingenbelasting niet vergelijkbaar, vooral als gevolg van methodische verschillen in de wijze waarop deze data in beide perioden zijn bepaald. Daarnaast is de evaluatie kort na de introductie van de belasting uitgevoerd. Hierdoor hebben een aantal (mogelijke) gedragseffecten nog niet kunnen doorwerken op de markt. Zo worden verpakkingsstrategieën bij bedrijven eens in de vijf tot tien jaar herzien en hebben de daaruit voortvloeiende veranderingen en aanpassingen van verpakkingen vaak nog een ontwikkelingstijd van twee tot vijf jaar. Eventuele geïnitieerde veranderingen zijn momenteel dus nog niet of nauwelijks zichtbaar op de markt.
Effecten
Het beeld dat de uitgevoerde evaluatie oplevert is dat de verpakkingenbelasting een beperkt heeft op de verpakkingenmarkt. Tot nu toe heeft ze bij het grootste deel van de bedrijven (nog) niet geleid tot veranderingen. Geïnterviewden noemden slechts enkele voorbeelden van bedrijven/sectoren waar de belasting bedrijven heeft gestimuleerd tot een verandering van hun verpakkingenstrategie. Bij aluminium verpakkingen, bijvoorbeeld, draagt de belasting bij aan de versnelde introductie van betere scheidingstechnieken in afvalverbrandingsinstallaties zodat het mogelijk wordt om het recyclingpercentage van aluminium te verhogen. Op de langere termijn (ca. 10 jaar) kunnen de effecten van de belasting naar verwachting groter zijn, al zullen deze volgens de geïnterviewden ook dan waarschijnlijk beperkt blijven. Gezien de beperkte fysieke effecten van de verpakkingenbelasting zullen ook de effecten op de broeikasgasemissies beperkt van omvang zijn.
In de evaluatie worden enkele redenen geïdentificeerd voor deze beperkte effecten op zowel de korte als lange termijn:
- de financiële prikkel die de belasting biedt is relatief beperkt. De belastinginkomsten bedragen 365 miljoen euro voor ongeveer 35 miljard verpakkingen per jaar. Dit betekent een belasting van gemiddeld ca. 1 eurocent per verpakking;
- naast kosten spelen ook allerlei andere factoren, zoals functionaliteit en design, een rol bij de keuze van bedrijven voor een bepaalde verpakkingenstrategie;
- de verpakkingenmarkt heeft een sterk internationaal karakter, met de bijbehorende wens van de veelal internationaal opererende fabrikanten om op deze markt uniforme verpakkingen te hanteren (waardoor een financiële prikkel op de relatief kleine Nederlandse markt weinig invloed heeft op de verpakkingenkeuzes);
- het ontbreken van een stabiel beleidskader. Het gebrek aan duidelijkheid over de toekomst van de verpakkingenbelasting wordt door verschillende geïnterviewden genoemd als reden voor de lage investeringsbereidheid van bedrijven in de aanpassing van hun verpakkingenstrategie.
Impact van hogere belasting
De fysieke effecten en daarmee de klimaatimpact van de verpakkingenbelasting zouden vergroot kunnen worden als de belastingtarieven substantieel worden verhoogd. De benodigde tariefsverhoging is zonder nader onderzoek lastig vast te stellen. Uit eerder onderzoek van CE Delft (2001) naar een belasting op drankenverpakkingen volgt bijvoorbeeld dat een verhoging van de belasting met een factor vier tot vijf kan leiden tot substantiële volume-effecten op de markt voor drankenverpakkingen. Voor substantiële substitutie-effecten tussen verschillende soorten verpakkingsmateriaal zou, volgens deze studie, een hoger belastingtarief noodzakelijk zijn.Huidige politieke status
Het nieuwe kabinet heeft aangekondigd dat de verpakkingenbelasting gehandhaafd blijft. De (impliciete) relatie tussen de verpakkingenbelasting en het afvalfonds verdwijnt echter wel per 1 januari 2013. Tot nu toe werd ongeveer 1/3 van de belastingopbrengsten gestort in het afvalfonds, waarmee de recycling van verpakkingen kon worden gefinancierd. Omdat het bedrijfsleven wel verplicht blijft verpakkingen te recyclen en daarvoor de kosten te dragen, leidt het afschaffen van deze doorsluis van gelden tot een lastenverzwaring voor het bedrijfsleven.
Meer informatie kunt u verkrijgen bij Arno Schroten (Dit e-mailadres wordt beveiligd tegen spambots. JavaScript dient ingeschakeld te zijn om het te bekijken.; 015 2150150). Het rapport is te downloaden via www.ce.nl.
