Stadsverwarming heeft de potentie om een grote bijdrage te leveren aan de transitie naar een klimaatneutraal energiesysteem. In zo’n energiesysteem kan rond 2050 meer dan de helft van de netto warmtevraag in gebouwen het goedkoopst via stadsverwarming en warmtenetten worden geleverd. Op dit moment is exploitatie van stadsverwarming een marginale business en er zijn geen partijen die nu investeren in nieuwe, open warmtenetten; de infrastructuur van de toekomst. In de studie Toekomstbeeld klimaatneutrale warmtenetten in Nederland schetst PBL een actueel overzicht van de mogelijkheden maar ook van belemmeringen voor open warmtenetten en doet het suggesties voor hoe die overwonnen kunnen worden.
Stadsverwarming is een bestaande techniek voor verwarming van gebouwen waarbij restwarmte via een gesloten warmtenet getransporteerd wordt naar een of enkele woonwijken, alwaar het via een fijnmazig distributienetwerk naar woningen en kantoren wordt vervoerd. Warmteleveranciers verkopen die warmte aan bewoners, doen de administratie en de facturering en zorgen dat het systeem naar behoren functioneert. De producent van restwarmte is meestal de drijvende kracht achter dit systeem. Die partij kan de financiële risico’s van investeringen in het warmtenet dragen omdat hij zelf de warmteproductie controleert en omdat de afnemers (vrijwel) geen alternatieve energiebron hebben om hun gebouw te verwarmen. Gebouwen die op een warmtenet zijn aangesloten hebben geen gasaansluiting en elektrisch verwarmen is veelal te duur. Warmtenetten worden nu nog hoofdzakelijk gevoed met restwarmte van afvalverbrandingsinstallaties en van elektriciteitscentrales die op fossiele brandstoffen draaien en dus broeikasgassen uitstoten. Dat past niet in een klimaatneutraal energiesysteem. Maar het kan anders.
Voor economen zijn warmtenetten op (minstens) vijf manieren interessant. Er is een vraagstuk van economische orde: is er reden voor overheden om zich te bemoeien met de ontwikkeling van warmtenetten? Vervolgens is het interessant te onderzoeken op welke plaatsen en onder welke condities stadsverwarming met warmtenetten de goedkoopste technologie is voor klimaatneutrale verwarming van gebouwen en productieprocessen. Ten derde dient te worden vastgesteld of de nationale kosten van klimaatneutrale warmtenetten opwegen tegen de baten. Als dat zo is, dan kan vervolgens onderzocht worden hoe het voor alle direct betrokken actoren (warmteproducenten, investeerders, netbeheerders, leveranciers en eindgebruikers) aantrekkelijk gemaakt kan worden om warmtenetten te gaan gebruiken. Ten slotte is het relevant na te denken over het optimale tempo waarin de transitie van het huidige verwarmingssysteem met aardgas naar een klimaatneutraal systeem met uitsluitend hernieuwbare energiebronnen wordt doorlopen. In het rapport ‘Toekomstbeeld warmtenetten’ komen deze vragen allemaal aan bod, al gebeurt dat bij vraag 3 (kosten-baten) en 5 (fasering) slechts zijdelings.
Met de ondertekening van het verdrag van Parijs heeft het kabinet aangegeven dat Nederland zich zal inspannen om de opwarming van de aarde te helpen beperken tot maximaal 2 graden en liefst nog iets minder. Dat betekent (naar huidige inzichten) dat onze uitstoot van broeikasgassen tussen 1990 en 2050 met 80-95% zal moeten dalen. Door het klimaatakkoord heeft de vraag naar de kosten en baten van klimaatbeleid zijn politieke relevantie (voorlopig) verloren en is die vervangen door de vraag wat de goedkoopste manier is om de afgesproken emissiereductie te realiseren. Uit de bestaande kennis over kosten van klimaatmaatregelen komt naar voren dat warmtenetten in dichtbebouwde gebieden tot de goedkoopste verwarmingstechnieken behoren. Omdat de aanleg van warmtenetten en de bijbehorende isolatie van gebouwen veel tijd gaat kosten, is de vraag naar optimale fasering in de tijd, gegeven de einddatum van 2050, eenvoudig te beantwoorden: hoe eerder we hieraan beginnen, hoe beter. Het rapport begint daarom met het schetsen van de situatie rond 2050 waarin optimaal gebruik is gemaakt van warmtenetten voor de verwarming van gebouwen en productieprocessen (zie tabel 1). Die tabel geeft aan dat er waarschijnlijk voldoende klimaatneutrale warmtebronnen beschikbaar zijn om in de geschatte behoefte te voorzien.
De grootste barrières bestaan momenteel uit een gebrek aan coördinatie en aan financiers. Financiers nemen een afwachtende houding aan zolang de risico’s op terugverdienen van hun investeringen te hoog worden ingeschat. Die hoge risico’s worden voor een belangrijk deel veroorzaakt door gebrekkige coördinatie en door onzekerheid over aanpassing van bestaande regels voor aanleg en exploitatie van warmtenetten. Gebrekkige coördinatie is een vorm van marktfalen, die door overheidsingrijpen opgeheven zou kunnen worden. Ook het tegengaan van externe effecten van energiegebruik rechtvaardigt een vorm van overheidsbemoeienis. De overheid oriënteert zich momenteel op haar rol bij de vormgeving van de energietransitie, wat o.a. blijkt uit de eind 2016 gepubliceerde Energieagenda. Die agenda heeft aandacht voor de ontwikkeling van nieuwe warmtenetten maar is nog niet erg duidelijk over het te bewandelen pad en over de manier waarop de coördinatie wordt verbeterd en de risico’s voor financiers worden verminderd. De studie reikt daarvoor wel verschillende opties aan, zoals zorgen dat gemeenten op korte termijn warmteplannen opstellen, waarin per wijk wordt aangegeven wat de meest geschikte techniek is voor het klimaatneutrale energiesysteem van de toekomst. Op die manier krijgen gebouweigenaren ruim de tijd om met hun investeringen in gebouw-gebonden energievoorzieningen te anticiperen op de toekomst en kunnen energieleveranciers en netbeheerders gaan plannen voor onderhoud van bestaande en aanleg van nieuwe energieinfrastructuur. Er valt bijvoorbeeld veel geld te besparen als de vervanging van verouderde gasleidingen kan worden afgestemd op de aanleg van nieuwe warmtenetten of verzwaring van bestaande elektriciteitsnetten. Het is ook van belang het isoleren van gebouwen af te stemmen op de toekomstige energiedrager; in combinatie met stadsverwarming is een nul-op-de-meter-woning namelijk onnodig duur. Isolatie tot label A of B is veel efficiënter en bovendien (voor bewoners) minder ingrijpend en dus eenvoudiger uit te voeren.
De overheid kan ook bestaande regels voor aanleg en exploitatie van warmtenetten aanpassen, zodat het voor alle betrokken partijen aantrekkelijk wordt om warmtenetten te gaan gebruiken. Momenteel ondervinden betrokkenen nog tal van knelpunten; in tabel 2 zijn de belangrijkste opgesomd. Die zullen wel moeten worden opgelost voordat warmtenetten een grote vlucht kunnen gaan nemen. Het rapport bevat verschillende opties om genoemde knelpunten op te lossen of te verminderen. Er is nog geen breed gedragen beeld over wat de beste aanpak is. Het is nog zoeken naar een allocatiemechanisme dat er voor zorgt dat de meest efficiënte technieken worden ingezet in situaties met een lokaal monopolie. Open warmtenetten zullen meer warmteaanbieders hebben dan de huidige gesloten netten, maar het is de vraag of hun aantal groot genoeg zal zijn om vormen van concurrentie tussen aanbieders te organiseren die leiden tot een voortdurende prikkel tot efficiëntieverhoging. Er komen ook vragen op over de maatschappelijk gewenste verdeling van kosten voor verwarming. Is het bijvoorbeeld redelijk dat de investeringen voor de aanleg van het elektriciteitsnet en het gasnet indertijd door de rijksoverheid zijn gefinancierd terwijl de aanleg van warmtenetten nu door private partijen gefinancierd moet worden? Vinden we het acceptabel dat er verschillen gaan ontstaan in verwarmingskosten tussen mensen die op een warmtenet worden aangesloten en mensen die elektrisch moeten gaan verwarmen? Zo nee, hoe kunnen de kosten voor verwarming eerlijk(er) worden verdeeld zonder dat het uitnodigt tot inefficiënt energiegebruik? Kortom, warmtenetten blijven de gemoederen voorlopig nog wel even bezig houden, ook die van economen.
Meer informatie bij: Dit e-mailadres wordt beveiligd tegen spambots. JavaScript dient ingeschakeld te zijn om het te bekijken.
U kunt het PBL-rapport 'Toekomstbeeld klimaatneutrale warmtenetten in Nederland' hier downloaden.