De afgelopen 30 jaar is de rol van de overheid in het milieubeleid veranderd. De milieueconomie heeft daarom te maken met nieuwe, uitdagende onderzoekvragen. Harmen Verbruggen, die onlangs afscheid nam als hoogleraar internationale milieueconomie aan de Vrije Universiteit, gaat hierop in. Zijn bijdrage vormt onderdeel van een reeks ter gelegenheid van het 30-jarig bestaan van de Nieuwsbrief. Eerdere bijdragen werden geschreven door Hans Opschoor, Aviel Verbruggen en Aart de Zeeuw.
Een belangrijk thema in de economische wetenschap is de taakverdeling tussen overheid en markt: wat is de rol van de overheid en wat kunnen we overlaten aan de markt. Dit speelt bij uitstek in de milieueconomie. Door de bril van een econoom wordt de milieuproblematiek immers veroorzaakt door marktfalen. Er is sprake van negatieve externe effecten, publieke goederen, common pool resources en de tragedy of the commons, of hoe we de afwezigheid van eigendomsrechten voor het natuurlijk kapitaal ook karakteriseren. Vanaf het moment dat ik begin 1989 de barakken van het Instituut voor Milieuvraagstukken (IVM) van de VU betrad, heeft dat thema mij beziggehouden. Daartoe werd ik ook in de gelegenheid gesteld door mijn deelname aan talloze conferenties, paneldiscussies, seminars, netwerken en permanente en ad hoc adviescommissies en werkgroepen. In al die overlegcircuits van milieuwetenschappers, beleidsmakers en belangengroepen wordt het milieubeleid vormgegeven. Aanvankelijk werd er vooral gekeken naar de overheid – bij voorkeur in het kader van de EU – om het marktfalen te corrigeren. Alleen de milieubeweging zette nogal eens in op gedragsverandering en matiging. Het bedrijfsleven zag de milieuproblematiek niet als zijn directe verantwoordelijkheid en wachtte af. Als milieueconoom bepleitte ik het door de overheid internaliseren van de milieukosten in de prijzen, met economische instrumenten natuurlijk, en het afsluiten van internationale milieuovereenkomsten. Voor de overheid lijkt de vormgeving van het milieubeleid al die jaren een vaartocht tussen Scylla en Charybdis: het moeizaam zoeken naar compromissen en draagvlak. Het EU-milieubeleid heeft de Nederlandse overheid nog enigszins op koers gehouden.
Ondanks het vele onderzoek en de duidelijke beleidsaanbevelingen is de milieueconomie niet altijd even behulpzaam. Onze interpretatie van duurzame ontwikkeling als een in de tijd niet-dalende welvaart spreekt wel aan. Het geeft ruimte aan verschillende mogelijkheden voor substitutie. Maar hoe ver mag die substitutie gaan en wat is welvaart? Wat mogen we verwachten van technologische ontwikkeling? Moet onze aandacht niet vooral gaan naar de armen van deze wereld en de verdeling van de welvaart? In die overlegcircuits leiden deze vragen tot een morele discussies tussen rekkelijken en preciezen. Het geeft geen richting aan het beleid. En als het bedrijfsleven weer op de proppen komt met het level playing field stokt het overleg. Dat uit onderzoek blijkt dat milieubeleid de internationale concurrentiepositie nauwelijks beïnvloedt – op enkele specifieke sectoren na – maakt geen indruk. Voor de overheid is het zo mogelijk nog lastiger de milieueconomie te volgen in het internaliseren van de milieukosten in de prijzen. Ook al vindt iedereen dat de vervuiler moet betalen. Het werkt sterk denivellerend en roept maatschappelijke weerstand op. De overheid vlucht daarom vaak in de verkeerde instrumenten, zoals standaarden, voorschriften, convenanten en subsidies.
De overheid is er maar ten dele in geslaagd het marktfalen te corrigeren, een vorm van overheidsfalen. De markt lijkt zich de laatste jaren daartegen teweer te stellen. Want het klimaat verandert en de aantasting van het natuurlijk kapitaal schrijdt voort. Vanuit de markt ontstaat de vrees dat de mogelijkheden voor toekomstige economische groei en welvaart worden beperkt. Een maatschappelijke beweging komt op gang voor zogenaamde groene groei. Dat staat voor gewone economische groei, met behoud van de productiviteit van het natuurlijk kapitaal. Groene groei staat niet voor matiging, maar voor een technologisch gedreven omwenteling. Groene groei komt echter niet vanzelf en is zeker in de transitieperiode niet gratis. De economie moet door een Schumpeteriaans proces van creatieve destructie.
Wil de groene groeidynamiek kans van slagen hebben, dan moet volop geprofiteerd worden van een endogene technologische ontwikkeling, gebaseerd op leer-, netwerk- en spill-over-effecten. Deze effecten hebben het karakter van positieve externaliteiten en dat vraagt weer om stimulering door de overheid. Velen bepleiten omvangrijke subsidies en investeringsprogramma’s om de economie door een transitieperiode te slepen en op een groen groeipad te brengen. De overheid heeft een nieuwe rol gekregen.
De milieueconomie heeft zich de afgelopen 30 jaar onvoldoende gerealiseerd dat het theoretiseren over een optimale milieuheffing of een systeem van verhandelbare emissierechten niet genoeg is. Er moet meer onderzoek gedaan worden naar de verdelingseffecten en de mogelijkheden voor een neutrale terugsluizing. Daarenboven staat de milieueconomie voor de uitdaging een bijdrage te leveren aan de ontwikkeling van nieuwe arrangementen en instrumenten voor een groen overheidsbeleid, dat efficiënt en effectief is.
Bovenstaande is gebaseerd op: Harmen Verbruggen, Duurzaamheid tussen overheid en markt, afscheidsrede Vrije Universiteit Amsterdam, 7 juni 2017. De volledige tekst van de rede is hier te vinden. Inlichtingen: Dit e-mailadres wordt beveiligd tegen spambots. JavaScript dient ingeschakeld te zijn om het te bekijken..