Negatieve effecten van overheidsbeleid op de leefomgeving zijn in maatschappelijke discussies vaak van groot belang, maar in maatschappelijke kosten-batenanalyses (MKBA’s) relatief klein. Welke factoren verklaren dit verschil? Volgens recent onderzoek - uitgevoerd door prof. Carl Koopmans toen hij in 2017 als visiting scholar bij het CPB werkzaam was - wordt de maatschappelijke discussie vaak versterkt door media-aandacht en lobbykracht. En leefomgevingseffecten kunnen in MKBA’s beter worden meegenomen en gepresenteerd.
Figuur S.1 laat zien welke factoren invloed hebben en hoe deze onderling samenhangen.
De aanleg van een nieuwe snelweg, de uitbreiding van de capaciteit van een luchthaven, of de bouw van windmolens tast de leefomgeving van omwonenden aan. Ook als een dergelijke investering voor de maatschappij in den brede een goed idee kan zijn, is er een duidelijk aanwijsbare groep verliezers, te weten de omwonenden die hun leefomgeving aangetast zien. Er is dan sprake van kleine voordelen voor heel veel mensen tegenover significante nadelen voor een kleine groep. Verliesaversie en conservatisme bij de getroffen omwonenden leidt bij hen tot verzet tegen negatieve leefomgevingseffecten. Als hun verzet steun van anderen uitlokt, met name als er sprake is van media-aandacht, versterkt dit hun lobbykracht.
Bij de steun van anderen spelen rechtvaardigheidsopvattingen, eigen beelden van de werkelijkheid en eigen doelen een rol. Hierdoor ontstaan maatschappelijke discussies die een grote invloed op de politieke besluitvorming kunnen hebben. In het besluitvormingsproces worden de effecten van verschillende beleidsvarianten afgewogen. Daarbij hebben mensen ideeën over gewenste of ongewenste varianten en de effecten daarvan. Initiatiefnemers (vaak een ministerie of Rijkswaterstaat) presenteren varianten die hun eigen doelen bereiken (bijvoorbeeld bereikbaarheid). Tegenstanders brengen soms andere alternatieven in de discussie (bijvoorbeeld een dijk versterken in plaats van ophogen) en benadrukken de gunstige effecten daarvan voor de leefomgeving.
In contrast met dit soms grote gewicht in de maatschappelijke discussie is het belang van de leefomgeving in MKBA’s vaak relatief klein. Dat komt in de eerste plaats doordat de groep getroffenen in veel gevallen relatief klein is. De nadelen voor deze groep vallen dan vaak in het niet bij het bredere maatschappelijke voordeel. Maar er zijn ook andere oorzaken die te maken hebben met de toepassing van MKBA’s. Effecten op de leefomgeving worden in de MKBA soms niet in geld uitgedrukt (‘PM-posten’). Als leefomgevingseffecten niet substitueerbaar zijn door andere effecten, wordt het belang van de leefomgeving in de MKBA onderschat. En tot slot zijn MKBA’s vaak ondoorgrondelijk (‘black box’), waardoor een beeld kan ontstaan dat leefomgevingseffecten niet (goed) zijn meegenomen, ook als dat wel correct is gebeurd.
Potentiële verbeteringen
Mogelijke verbeteringen liggen allereerst in de kwaliteit van MKBA’s:
- PM-posten. Er is een ‘gereedschapskist’ van methoden die vaker kan worden toegepast. Waar PM-posten blijven bestaan, kunnen een betere duiding en andere presentatie helpen.
- Niet substitueerbare effecten. In MKBA’s kan meer rekening worden gehouden met de toenemende schaarste van natuur. Hiervoor worden richtlijnen ontwikkeld.
- Black box. Bestaande MKBA-richtlijnen bevatten veel suggesties voor een heldere presentatie; deze kunnen in de praktijk beter worden toegepast.
Sommige factoren in het maatschappelijk debat kunnen aanleiding zijn om MKBA’s aan te vullen met extra informatie:
- MKBA’s kunnen meer aandacht geven aan verdelingseffecten, door vaker en uitvoeriger te laten zien hoe groot de effecten per groep zijn. Ook kan worden overwogen om - naast een basisberekening op de gebruikelijke wijze - een gevoeligheidsanalyse op te nemen waarin de effecten voor mensen met lage inkomens zwaarder wegen. En er kunnen beleidsvarianten worden opgenomen in de MKBA met flankerend beleid om negatieve verdelingseffecten te beperken of te compenseren.
- In gedragseconomische experimenten blijken mensen een verlies ongeveer tweemaal zo zwaar te wegen als een even grote ‘winst’. Een mogelijkheid is om in MKBA’s - naast een basisberekening op de gebruikelijke wijze – een gevoeligheidsanalyse op te nemen waarin negatieve welvaartseffecten tweemaal zo zwaar worden gewogen.
Tot slot zijn er elementen van het onderzoeks- en besluitvormingsproces die kunnen worden verbeterd:
- Een optie is om MKBA’s vroeger in het proces uit te voeren en eerder te communiceren over MKBA-resultaten. Dat kan niet alleen bijdragen aan de rol van MKBA als informatief instrument. Het maakt ook uitwisseling van informatie over leefomgevingseffecten tussen MKBA en maatschappelijk debat mogelijk. Dit kan wellicht verschillen verkleinen.
- Leefomgevingseffecten zijn in MKBA’s vaak lastig te kwantificeren en te monetariseren. Daarom is het van belang dat opdrachtgevers van MKBA’s voldoende middelen en doorlooptijd ter beschikking stellen om het monetariseren van leefomgevingseffecten mogelijk te maken.
Klik hier om het CPB-achtergronddocument 'Het belang van de leefomgeving - verschillen tussen MKBA's en maatschappelijke discussies' te downloaden.
Auteur: Carl Koopmans
Informatie: Gerbert Romijn, CPB, Dit e-mailadres wordt beveiligd tegen spambots. JavaScript dient ingeschakeld te zijn om het te bekijken.
