Recent is in opdracht van het ministerie van EZK het klimaatbeleid geëvalueerd op doeltreffendheid en doelmatigheid. Tevens is aandacht besteed aan de regiefunctie van het beleid: vanwege het mondiale karakter en de dekking van diverse sectoren is coördinatie een belangrijk onderdeel.
Afbakening en analyse
De studie analyseert het beleid gericht op het tegengaan van klimaatverandering door menselijk handelen in de periode 2012-2016 dat valt onder artikel 19 van de begroting van het ministerie van IenM: “Klimaat”. Het betreft een groot aantal instrumenten gericht op:
- het versterken van internationaal klimaatbeleid, zoals de Nederlandse inzet in de UNFCCC en de Carbon pricing leadership coalition;
- het versterken van Europees klimaatbeleid, zoals de Nederlandse bijdrage aan de herziening van de ETS-richtlijn en CO2-normen voor vracht- en bestelauto’s en de Fuel Quality Directive;
- het versterken van nationaal klimaatbeleid, zoals de uitvoering van het EU-ETS en het SER-Energieakkoord;
- het stimuleren van klimaatonderzoek, zoals door het KNMI, IPCC en Interreg;
- regierol rond klimaatbeleid; maatregelen beslaan verschillende beleidsterreinen en vragen om samenwerking met, en tussen, bedrijven, branches, kennisorganisaties en (internationale) overheden. Het gaat om regie op internationaal beleid, nationaal beleid en monitoren, leren en evalueren;
- het bereiken van het emissiedoel voor niet-ETS sectoren. Het doel voor niet ETS-sectoren betreft de Nederlandse doelstelling in het kader van de Europese Effort Sharing Directive.
De studie betreft een zogenaamd syntheseonderzoek. Dat betekent dat deze gebaseerd is op beschikbare evaluaties van individuele instrumenten. Aanvullend onderzoek is verricht naar de regiefunctie. De evaluatie is uitgevoerd volgens de regels van de Regeling Periodiek Evaluatieonderzoek.
Conclusies
We vinden aanwijzingen dat het gevoerde klimaatbeleid doeltreffend was, maar stellen vast dat de informatie over het gevoerde beleid beperkt is.
Het gevoerde klimaatbeleid was doeltreffend, omdat de ramingen voor de niet-ETS emissies gedurende de doorlichtingsperiode (2012-2016) het emissieplafond niet overstijgen. Wel merken we op dat het Urgenda-doel niet binnen bereik is: de 2020-prognose volgens de NEV 2017 is zo’n 4 megaton te hoog. Daarbij is klimaatverandering een mondiaal probleem. Als de jaarlijkse broeikasgasuitstoot op Nederlands grondgebied afneemt conform de gestelde doelen wil dit niet zeggen dat daarmee de persoonlijke broeikasgasvoetafdruk van Nederlandse inwoners ook afneemt. Zo is in 2017 de jaarlijkse broeikasgasuitstoot op Nederlands grondgebied afgenomen, tegelijkertijd blijkt dat de persoonlijke broeikasgasvoetafdruk van Nederlandse inwoners juist met meer dan 8% is gestegen in dat jaar.
Voor het mondiale klimaatbeleid en EU-klimaatbeleid zien we dat er geen (onafhankelijk) ex post evaluatieonderzoek is gedaan, waardoor uitspraken over de (kosten)effectiviteit van dit beleid niet goed te onderbouwen zijn. Op grond van Kamerbrieven en interviews met betrokkenen constateren we dat Nederland een actieve en ambitieuze rol heeft vervuld in de onderhandelingen en coalitievorming.
Voor het nationaal klimaatbeleid zijn evaluaties beschikbaar van bijvoorbeeld de uitvoering van het ETS door de Nederlandse Emissieautoriteit (NEa) en het SER Energieakkoord. Uit de evaluatie van de NEa blijkt dat die doelmatig functioneert; uit de evaluatie van het Energieakkoord blijkt dat die bijdraagt aan versnelling van de uitvoering van het Nederlandse klimaatbeleid, maar dat de doelmatigheid niet kan worden beoordeeld.
Voor het beleidsonderdeel stimuleren van klimaatonderzoek is geen onderzoeksmateriaal beschikbaar waar we conclusies over doelmatigheid en doeltreffendheid op kunnen baseren.
Regiefunctie
Klimaatbeleid is bij uitstek grens- en sectoroverschrijdend, en vraagt daarom om coördinatie. Het gaat dan om de coördinatie van de Nederlandse inzet bij de vaststelling van internationale normen, de vertaling daarvan in Nederlandse wetten en regels en de verdeling van doelstellingen over sectoren en het beleid om deze doelen te behalen.
De regiefunctie van het klimaatbeleid wordt beoordeeld als deels doeltreffend. Regie op internationaal beleid is doeltreffend: de onderhandelingsinzet van het kabinet komt veelal terug in de verdragen. Ook is er een helder, vastgelegd proces voor coördinatie van de Nederlandse inbreng. Regie op nationaal beleid is deels doeltreffend. Het Urgenda-doel is niet binnen bereik. Tegelijkertijd is het doel voor niet-ETS emissies wel binnen bereik. Een expliciete beschrijving van de regierol ontbrak, waardoor processen en verantwoordelijkheden niet helder waren.
Wat betreft monitoren, leren en evalueren is er in de doorlichtingsperiode op doeltreffende wijze een ex ante monitoringssystematiek opgezet. Tegelijkertijd was er minder aandacht voor (ex post) evaluatie van het nationale of sectorale klimaatbeleid in samenhang.
Aanbevelingen
Hieronder geven we een selectie van de aanbevelingen uit de doorlichting:
- intensiveren van de evaluatie-inspanning;
- de begroting beleidsinhoudelijk indelen zodat beleid en uitgaven eenduidig aan elkaar gekoppeld kunnen worden;
- het opzetten van een planmatig instrumentoverstijgend evaluatieplan zodat het klimaatbeleid integraal beoordeeld kan worden;
- het expliciteren van de regierol;
- het versterken van de borging van convenanten met afspraken over aanvullende regulerende of financiële instrumenten in geval doelbereik achterblijft;
- tot slot adviseren we te sturen op kosteneffectief CO2-beprijzingsbeleid.
Meer informatie over de studie ‘Beleidsdoorlichting Artikel 19: Klimaat. Doeltreffendheid en doelmatigheid van beleid onder Artikel 19 van de Rijksbegroting 2012-2016.’ is te verkrijgen bij Robert Vergeer (CE Delft, Dit e-mailadres wordt beveiligd tegen spambots. JavaScript dient ingeschakeld te zijn om het te bekijken.) en Rogier van Schelven (KWINK groep, Dit e-mailadres wordt beveiligd tegen spambots. JavaScript dient ingeschakeld te zijn om het te bekijken.). Publicatie is te downloaden via www.ce.nl/publicaties/2207/beleidsdoorlichting-artikel-19-klimaat.
