Stimulering duurzame energie op nieuwe leest

Minister Verhagen van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie (EL&I) wil de nieuwe Stimuleringsregeling voor Duurzame Energie, de SDE+, volledig focussen op een efficiënte aanpak om de Europese doelstelling van 14% duurzame energie in 2020 te halen. Gegeven de moeilijke budgettaire situatie is het daarbij volgens Verhagen van belang iedere euro zo efficiënt mogelijk te besteden en de uitvoeringskosten zo laag mogelijk te houden. Vooruitlopend op nadere uitwerking van dit beleid reageren DWA en CE op de plannen van de minister.

Contouren van het nieuwe beleid

De SDE+ moet volgens Verhagen robuust zijn en flexibel waar het gaat om technologische ontwikkelingen. Daarom wordt de subsidie aan een maximumbedrag per kWh gebonden. Ook wordt de openstelling van de regeling gefaseerd, waarbij het subsidiebedrag in de eerste fase het laagst is en in de vierde en laatste fase het maximum bereikt. De nieuwe opzet beoogt verspilling van belastinggeld door oversubsidiëring te voorkomen: ondernemers die goedkoper uit kunnen dan het basisbedrag dat is vastgesteld voor hun categorie, vergroten hun kans op subsidie. Technologieën die in elk geval voor subsidiëring in aanmerking komen zijn de relatief ‘goedkope’ opties om duurzame energie in Nederland een impuls te geven (wind op land, vergistinginstallaties en afvalverwerkingsinstallaties). Innovatieve ondernemers krijgen daarnaast toegang tot de 'vrije categorie'. In de vrije categorie is ruimte voor technologieën die nu gemiddeld nog duurder zijn dan 15 cent per kWh (het maximum basisbedrag), zoals getijde-energie en grote zonne-installaties.
Onderzocht wordt hoe grootschalige bij- en meestook van biomassa in kolencentrales op een andere manier kan worden gestimuleerd. Dit geldt ook voor technologieën die nu nog relatief duur zijn, maar op de middellange termijn een grote bijdrage kunnen leveren. Energie is hiertoe aangemerkt als topgebied in het Regeerakkoord.
Voor meer informatie zie de kamerbrief van de minister over de plannen met betrekking tot de stimulering van duurzame energie na 1 januari 2011.

Henri Bontenbal, DWA(Dit e-mailadres wordt beveiligd tegen spambots. JavaScript dient ingeschakeld te zijn om het te bekijken.)

Verhagen kiest er in deze tijd van bezuinigingen voor de Europese klimaatdoelstellingen zo kostenefficiënt mogelijk te realiseren, een begrijpelijke aanpak. De meest kostenefficiënte energietechnieken komen als eerste in aanmerking voor subsidie. Daarbij kiest hij voor een tendersysteem waarin in vier fases het basisbedrag oploopt. Het resultaat is dat kostenefficiënte technieken zoals slibvergisting en waterkracht het eerst in aanmerking komen voor subsidie. Pas later, als er budget over is, komen minder kostenefficiënte technieken zoals wind op zee en zonne-energie (fotovoltaisch) aan bod.

Sterke punten

De SDE+ legt de focus op ‘meters maken’. In zijn kamerbrief schrijft Verhagen: “Ik richt de SDE+ op één helder doel. Waar de SDE zich in het verleden op twee doelen richtte: uitrol en innovatie, wil ik de SDE+ focussen op een efficiënte manier van uitrol om stappen te zetten richting de Europese doelstelling van 14% duurzame energie in 2020. […] Voor innovatie zal ik via andere instrumenten gericht beleid voeren.” Daarnaast kiest Verhagen voor meer concurrentie en marktwerking tussen energietechnieken. In de ‘vrije categorie’ krijgen innovatieve ondernemers die minder subsidie dan gemiddeld nodig hebben, de ruimte subsidie aan te vragen in een eerdere fase. Het derde sterke punt is de differentiatie van windenergie op land. Naar Duits voorbeeld wordt een onderscheid gemaakt naar windrijke en windarme gebieden.

Vraagtekens

Het belangrijkste nadeel van de nieuwe SDE+ is dat de subsidieaanvragen binnen één fase beoordeeld worden op volgorde van binnenkomst en niet op kosteneffectiviteit. In deze regeling wordt opnieuw met vaste basisbedragen gewerkt (op de vrije categorie na). Deze basisbedragen worden door een onderzoeksinstituut becijferd. Waarom kiest de minister er niet voor het basisbedrag per energietechniek als maximum aan te houden en de aanvragen te beoordelen op basis van kosteneffectiviteit (lees: de laagste kosten per kWh)? De subsidievragers met de laagste subsidiebehoefte komen dan in aanmerking voor subsidie.

Beloftes

De eerste reacties direct na het verschijnen van de kamerbrief waren dat met deze vernieuwde regeling de doelstellingen niet gehaald zouden worden en de minister zonne-energie de nek omdraaide. Beide conclusies zijn te snel getrokken. Een doorrekening van de effecten is er nog niet. Voor grote zonnestroominstallaties (>15 kWp) is er, afhankelijk van de verdere uitwerking van de SDE+, nog steeds subsidie mogelijk door gebruik te maken van de vrije categorie en fiscale voordelen. De minister zou er goed aan doen dat mogelijk te maken.

Verhagen doet twee beloftes. Hij zal op Europees niveau pleiten voor een kolen- en gasbelasting, en hij komt met een uitwerking van de in het regeerakkoord beloofde Green Deal. Graag doe ik de minister nog twee suggesties. 1. Stel een budget beschikbaar voor subsidies voor consumenten (zonneboilers, zonnepanelen, warmtepompen). Stel deze regeling ook gefaseerd open met een oplopend subsidiebedrag, maar kies voor een eenvoudige investeringssubsidie en niet voor een exploitatiesubsidie. 2. Bouw alle verborgen subsidies op fossiele energie af en zorg voor een eerlijk speelveld. Alleen dan kan de energietransitie echt van de grond komen.

Een transitie naar een duurzame elektriciteitsvoorziening in de komende 40 jaar vraagt, dat de energiebedrijven hun investeringen verschuiven van traditionele kolen- en gascentrales naar windparken (op land en zee), biomassacentrales, zon-pv en andere vormen van duurzame energie. De kostprijs van duurzame energie is structureel hoger dan van opwekking in kolen- en gascentrales, ondanks emissiehandel. Pas bij een CO₂-prijs boven de € 80 per ton worden ze op prijs concurrerend. Kan de SDE+ die minister Verhagen heeft aangekondigd een bijdrage leveren aan deze transitie?

Verbetering, doelen niet gehaald

Wij zien de SDE+ als een belangrijke verbetering ten opzichte van de huidige SDE, maar achten een subsidieregeling gebaseerd op de in het Regeerakkoord gereserveerde bedragen onvoldoende om de doelen in 2020 te halen. En op langere termijn is aanvullend instrumentarium nodig om een groot aandeel elektriciteit uit hernieuwbare bronnen te realiseren.
De verbetering zit in de eerste plaats in de financiering van SDE+ via de energiegebruiker in plaats van de belastingbetaler. Financiering via de energierekening werkt niet alleen minder verstorend voor de economie, maar biedt ook meer garantie op een robuuste financiering van de SDE+. Daarmee is de kans op abrupte veranderingen cq. bezuinigingen in het subsidiebeleid, zoals we die de laatste jaren meerdere malen gezien hebben, aanzienlijk verkleind.
Bij de invulling van het principe ‘de gebruiker betaalt’ ligt het voor de hand te kiezen voor een opslag per kWh in plaats van een vast bedrag op de energierekening. Dit is uit oogpunt van een andere pijler van klimaatbeleid, energiebesparing, wenselijk. Voor zon-pv – niet in de SDE+ opgenomen – zou een extra impuls kunnen worden gegeven zonder dat het extra geld kost, door de SDE+ heffing volledig op dagkilowatturen te laten drukken. Dan ontstaat eerder netpariteit.
Een tweede belangrijke element uit de beleidsbrief van Verhagen is de focus op kostenminimalisatie. De keuze voor een gefaseerde openstelling voor verschillende hernieuwbare technieken is daarbij een vernieuwend element dat ervoor zorgt dat de kosteneffectieve technieken niet achter het net vissen en hun kans op succes vergroten. Overigens zal binnen één fase altijd het aloude subsidieprincipe gelden ‘wie het eerst komt, het eerst maalt’ en geldt een vast basisbedrag per techniek. Kortom, de SDE+ zal de concurrentie tussen technieken binnen zekere marges stimuleren, en er voor zorgen dat de kostprijs naar beneden gaat.
Het hanteren van het basisbedrag van € 0,15 per kWh betekent dat duurdere technieken als wind op zee (€ 0,17) en zon-pv (€ 0,30) buiten de boot vallen. Dat geldt eveneens voor de grootschalige bij- en meestook van biomassa, die niet opgenomen is  in de SDE+, maar waarvoor apart beleid is aangekondigd door de minister.
Het bedrag dat gereserveerd is voor SDE+ loopt geleidelijk op tot € 1,4 mld in 2015 inclusief de reeds aangegane subsidiebeschikkingen van de MEP en de SDE. Uit eerdere analyses van het Planbureau voor de Leefomgeving (Schoon en Zuinig) kan de conclusie worden getrokken dat het halen van het Nederlands doel van hernieuwbare energieopwekking (14%) alleen mogelijk is bij een maximale subsidie-inzet, hetgeen in de praktijk neerkomt op een SDE+ zonder subsidieplafond. De doelen zullen dus naar alle waarschijnlijkheid niet worden gehaald.

Leveringsplicht

Vanwege de Europese afspraak om het aandeel hernieuwbare energie verder tel laten groeien, is heroriëntatie van het bestaand instrumentarium onmisbaar zonder de SDE+ volledig op de helling te zetten. Wij pleiten voor een tijdige invoering (vanaf 2015) van een leveringsplicht voor hernieuwbare energie. Een leveringsplicht kan ingevoerd worden voor stroom geleverd uit biomassa mee- en bijstook. Deze leveringsplicht kan vervolgens uitgebreid worden naar technieken die qua kostprijs in de buurt komen bij biomassabijstook. Op termijn kan daarbij een brede leveringsplicht ontstaan, waarbij voor steeds meer technieken de SDE+-subsidie kan worden afgebouwd (hybride systeem). In een elektriciteitsmarkt met (dreigende) overcapaciteit en lage elektriciteitsprijzen, biedt een tijdige voorbereiding van een leveringsplicht een duidelijke prikkel om toekomstige duurzame investeringen af te dwingen in plaats van in gas- en kolencentrales te investeren . Ook kan de concurrentie tussen technieken ervoor zorgen dat de kostprijs van hernieuwbare energie door onderlinge concurrentie omlaag kan worden gebracht. Kortom: dit zijn de basisingrediënten die wij aanbevelen voor een volwassen duurzame elektriciteitsmarkt.