Een beleidsoptie om met meer zekerheid de klimaatdoelen te halen, is een nationaal emissieplafond voor de sectoren die onder de zogenoemde Effort Sharing Regulation (ESR) vallen: gebouwde omgeving, mobiliteit, kleine industrie en landbouw. CE Delft onderzocht op welke wijze dit instrument de klimaatdoelen kan borgen.
Drie varianten ESR-plafond:
1. Een overkoepelend plafond met emissiehandel. Hierbij zijn de maximaal toegestane emissies wettelijk vastgesteld. In de uitwerking gaan we voor de scope van het plafond uit van CO2 uit brandstoffen en non-CO2 broeikasgassen van de veehouderij. Partijen die onder het plafond vallen (leveranciers van aardgas en brandstof, en de veehouders) moeten voor al hun uitstoot emissierechten inleveren bij een bevoegde autoriteit. Door handel in emissierechten ontstaat er een marktprijs (‘ESR-prijs’). De partijen in het systeem kunnen kiezen tussen het (bij)kopen van rechten of emissies reduceren. Dit stimuleert emissiereductie via de meest kosteneffectieve maatregelen. Omdat partijen zelf een beperkt reductiepotentieel hebben, zullen zij naar verwachting de prijs van emissierechten doorberekenen aan eindgebruikers. Hierdoor ontstaat er ook een prikkel tot emissiereductie bij eindgebruikers.
2. Deelplafonds per sector. Deze variant is gelijk aan variant 1, maar in plaats van één plafond wordt gewerkt met deelplafonds die worden vastgesteld op basis van sectorale doelstellingen, met meer mogelijkheid tot bijsturen per sector. Dit is echter minder kostenefficiënt dan een overkoepelend plafond, met daardoor gemiddeld hogere ESR- prijzen. Ook is de uitvoering complexer omdat er gedifferentieerd moet worden naar groepen eindgebruikers.
3. Een emissieheffing met dispensatierechten legt, in tegenstelling tot de andere varianten, niet de maximaal toelaatbare uitstoot vast, maar de uitstoot waarover geen emissieheffing hoeft te worden betaald, zoals bij de huidige CO2-heffing voor de industrie. De heffing fungeert als maximumprijs en wordt van tevoren door de overheid vastgesteld. De borgende werking is hierdoor minder dan bij varianten 1 en 2. Ook bij deze variant is de uitvoering complex.
Effecten per variant in 2030
Met een modelanalyse hebben we de effecten van een ESR-plafond op de emissieprijs, emissiereductie, energieprijzen en concurrentiepositie ingeschat. Hierbij is gekeken naar twee scenario’s. In het meest optimistische scenario, waarin met het andere beleidsinstrumentarium het doel wordt gehaald, is er geen extra emissiereductie nodig. Het ESR-plafond leidt dan niet tot een substantiële CO2-prijs maar geeft wél de garantie dat het doel wordt behaald.
In het pessimistische scenario zorgt het emissieplafond wel voor additionele reductie. In dit geval is de geschatte ESR-prijs bij een overkoepelend plafond 200€ /ton CO2-eq., wat bijvoorbeeld leidt tot een verhoging van de aardgasprijs met € 0,36 /m3 en een verhoging van de benzineprijs met € 0,47/liter. Deze prijsverhogingen maken extra reductiemaatregelen rendabel.
Volgens de analyse zou de additionele reductie bij een overkoepelend plafond met name plaatsvinden in de gebouwde omgeving en de glastuinbouw, omdat reductiemaatregelen daar het goedkoopst zijn. Ook bij mobiliteit vindt reductie plaats, maar dat is relatief weinig ten opzichte van de totale emissies van mobiliteit. In de veehouderij vindt geen additionele emissiereductie plaats ten opzichte van het referentiescenario, want de meeste technische maatregelen worden al genomen in de referentie, en de resterende maatregelen zijn niet rendabel bij deze emissieprijs. De veehouderij, mobiliteit en kleine industrie zouden hiermee in dit scenario niet hun sectordoelstellingen halen (maar het overkoepelend doel wordt wel gehaald).
Een ESR-plafond met deelplafonds per sector stuurt juist wel op sectorale doelstellingen. De prijs van emissierechten varieert daardoor per sector, indicatief zou deze in de gebouwde omgeving € 100/tCO2-eq., in de mobiliteit € 300/tCO2-eq., kleine industrie
€ 223/tCO2-eq., glastuinbouw €0/tCO2-eq (maatregelen zijn rendabel) en in de veehouderij € 430/tCO2-eq. worden. In de veehouderij zal dit met name leiden tot reductie van de veestapel doordat veehouders hun bedrijfsvoering staken.
Het effect van een emissieheffing met dispensatierechten is vergelijkbaar met de andere varianten wanneer de CO2-heffingshoogte hoog genoeg gekozen wordt (namelijk minimaal de marginale reductiekosten) én het aantal dispensatierechten gelijk is aan de beoogde restemissies. Bij een te lage heffingshoogte worden de klimaatdoelen niet gehaald.
Belangrijkste keuzes
Hoewel er verschillende afwegingen zijn in de vormgeving van een ESR-plafond, springen er drie fundamentele keuzes uit:
— Afweging tussen een maximumprijs en borging van de klimaatdoelen.
— Afweging tussen efficiënte emissiereductie (overkoepelend plafond) of sturen op sectoren (deelplafonds).
— Toedeling van rechten via een veiling of gratis allocatie.
Het rapport is de downloaden via https://ce.nl/publicaties/nationaal-emissieplafond-voor-esr-sectoren/. Meer informatie is te krijgen bij Katja Kruit,
