De term ‘meerlaagsveiligheid’ (MLV) werd geïntroduceerd in 2009 in de ‘Beleidsnota Waterveiligheid’ van de Ministeries van V&W, VROM & LNV. Hiermee werd gedoeld op de inzet van een combinatie van maatregelen gericht op (1) preventie, (2) gevolgbeperking en (3) rampenbeheersing, met als doel om de risico’s van grootschalige overstromingen te beheersen op een maatschappelijk gewenst niveau. Meerlaagsveiligheid past bij een risicobenadering, waarbij niet alleen gestuurd wordt op het beperken van de kans op een overstroming (laag 1), maar ook op de mogelijke gevolgen (schade én slachtoffers) daarvan (de lagen 2 en 3).
In de hedendaagse praktijk wordt voor het beheersen van het risico op overstromingen vanuit het hoofdwatersysteem met name ingezet op preventie. Daardoor is het beeld is ontstaan dat meerlaagsveiligheid nauwelijks van de grond komt en dat automatisch ingezet wordt op het versterken van dijken en andere waterkeringen. In de notitie ‘Economische kijk op meerlaagsveiligheid. Gemiste kans of brug te ver?’ gaat Jarl Kind in op de ‘zin en onzin’ van meerlaagsveiligheid vanuit het economische perspectief, met een focus op het hoofdwatersysteem.

Figuur 1: Meerlaagsveiligheid

Bron figuur: Ministeries van V&W, VROM en LNV, 2009.

Figuur 2 geeft de belangrijkste bevinden uit het rapport grafisch weer.

Figuur 2: Huidig overstromingsrisico en indicatieve kosten en overstromingsrisico’s in 2050 met verschillende MLV ‘combinaties’

In de kolommen van het figuur staan achtereenvolgens:

• Op basis van eerder onderzoek van Deltares bedraagt het huidige overstromingsrisico zo’n € 3,7 miljard per jaar.
• Zonder maatregelen is globaal een vertienvoudiging in de periode tot 2050 te verwachten: een verdubbeling van de schade (door economische- en bevolkingsgroei) en een vervijfvoudiging van de overstromingskansen (door zeespiegelstijging, klimaatverandering en bodemdaling). Het overstromingsrisico bedraagt dan zo’n € 37 miljard per jaar.
• Laag 1: in 2017 zijn nieuwe normen voor de primaire waterkeringen in de wet vastgelegd. De hiervoor benodigde dijkversterkingen tot 2050 worden in het kader van het hoogwaterbeschermingsprogramma uitgevoerd, de kosten zijn hiervoor ca. € 1 miljard per jaar. Wanneer de maatregelen gereed zijn, dan bedraagt het overstromingsrisico in 2050 nog slechts zo’n € 0,25 miljard per jaar.
• Laag 2 en 3: een deel van de schade en daarmee het risico kan ook worden beperkt door het nemen van maatregelen in laag 2 en 3. De maximale reductie die hiermee bereikt kan worden, is ca. 1/3. Omdat maatregelen in laag 2 en 3 niet de kans op een overstroming beperken, blijft het overstromingsrisico relatief groot.

Het figuur maakt duidelijk dat de maatregelen in laag 2 en 3, die enkel ingrijpen op de omvang van de schade en het aantal slachtoffers, en niet op de kans op een overstroming, vanuit economisch perspectief niet in plaats kunnen komen van de maatregelen uit laag 1. Ook blijken ‘slimme combinaties’ van maatregelen blijken vaak niet rendabel te zijn, omdat (i) de marginale kosten van dijkversterkingen relatief laag zijn, en deze maatregelen daardoor kosteneffectiever zijn dan maatregelen in laag 2 en 3, en (ii) omdat bij de kleine overstromingskansen (strenge normen) het economisch gezien goedkoper is om de schade – mocht die zich voordoen – te accepteren, in plaats van deze met relatief kostbare maatregelen uit (met name) laag 2 proberen te voorkomen.

Kansen voor meerlaagsveiligheid voor het regionaal watersysteem

Bij het regionaal systeem draait het om minder catastrofale gevolgen en worden bij overstromingen geen (of weinig) slachtoffers verwacht. Ook zijn, door de grotere kansen en geringere waterdiepte gevolgbeperkende maatregelen (laag 2 en 3) voor het regionale watersysteem economisch gezien kansrijker.

De overstromingsrisico’s en het beheer daarvan in veel andere landen vertonen meer overeenkomsten met de overstromingsrisico’s in Nederland zoals die zich manifesteren in het regionale watersysteem.

Het rapport is te downloaden via deze link.