Hoe valt de inzet van milieubeleidsinstrumenten te begrijpen als er in veel gevallen geen enkel effect is op de CO2-uitstoot in de Europese Unie? Moet de inzet van deze instrumenten soms begrepen worden vanuit de wens om andere doelstellingen te realiseren, zoals het ondersteunen van duurzame innovatie of het verbeteren van de energievoorzieningszekerheid? Zo ja, wat weten we over de effectiviteit van deze instrumenten in termen van die andere doelstellingen? En wegen de baten van die doelstellingen op tegen de kosten om ze te realiseren? Over dergelijke vragen heeft het Centraal Planbureau (CPB) eind 2012 een notitie uitgebracht.
Dwars door de Europese CO2-emissies loopt een scheidslijn, die van het zogenaamde Europese Emissiehandelssysteem. Dit emissiehandelssysteem, ook wel ETS genaamd, omvat het leeuwendeel van de CO2-emissies van de energie-intensieve industrie. Ook zijn er verregaande plannen om de emissies van de Europese luchtvaart onder het ETS te brengen. Voor de CO2-emissies die niet onder het ETS vallen, geldt per lidstaat een Europese taakstelling. Voor Nederland komt deze taakstelling vermoedelijk uit op 105 Mton CO2-eq in 2020. De belangrijkste emissiebronnen in deze zogenaamde niet-ETS sectoren zijn het verkeer, m.u.v. de eerder genoemde luchtvaart, woningen, kantoren en de emissies van voornamelijk kleinere installaties die niet onder het ETS vallen.
Voor installaties die onder het ETS vallen zijn bedrijven verplicht de uitstoot van broeikasgassen door die installaties te compenseren met een gelijke hoeveelheid emissierechten. De totale hoeveelheid emissierechten is echter door de Europese Unie begrensd. Zo zullen er in 2013 ruim 2,04 miljard emissierechten in omloop worden gebracht, wat overeenkomt met een uitstoot van 2040 Mton CO2-eq. In 2020 zal het aantal emissierechten dat in omloop wordt gebracht zijn afgenomen met 21 procent ten opzichte van 2005, zijnde het jaar waarin het ETS van start ging. Dit komt neer op een jaarlijkse afname van 1,74 procent. EU-breed vallen op dit moment ruim 12.000 installaties onder het ETS. Hiervan staan er ruim 530 in Nederland.
Het ETS is een hoeksteen van het Europese klimaatbeleid en verreweg de belangrijkste maatregel om de uitstoot van industriële broeikasgassen effectief te verminderen. Maar het is - ook in de ETS-sectoren - niet het enige milieubeleidsinstrument dat de uitstoot van broeikasgassen beïnvloedt. Zo zal Nederland vanaf 2013 de vrijstelling voor de kolenbelasting voor elektriciteitscentrales opheffen en wordt al enige tijd gediscussieerd over het invoeren van een verplichting tot bij- en meestook van biomassa in kolencentrales. Deze maatregelen interacteren echter met het ETS, waardoor er geen additioneel effect van deze maatregelen is op de totale CO2-uitstoot binnen het handelssysteem. Wel kan de locatie en het tijdstip waarop CO2 wordt uitgestoten als gevolg van deze maatregelen veranderen, met als gevolg dat bedrijven de hoeveelheid rechten die zij nodig hebben zullen aanpassen aan de nieuwe situatie. Dat kan door aankoop, verkoop of 'banking' van emissierechten.
Maar ook de scheidslijn tussen het ETS en het niet-ETS is minder hard dan gedacht: maatregelen die gericht zijn op het niet-ETS kunnen namelijk ook interacteren met het ETS, maar dan indirect via de elektriciteitsmarkt. Zo leidt een grotere productie van elektriciteit door windmolens of zonnecellen weliswaar tot een vrijval van emissierechten bij elektriciteitscentrales, maar dit heeft, zoals we hebben gezien, geen invloed op de totale CO2-uitstoot. Ook een lagere consumptie van elektriciteit in de EU-lidstaten leidt om dezelfde reden niet tot een lagere CO2-uitstoot. De lijst van maatregelen die via de elektriciteitsmarkt met het ETS interacteren omvat, onder andere, onderdelen van de stimuleringsregeling duurzame energieproductie (SDE en SDE+), het aanscherpen van normen voor elektrische apparaten, het verbod op gloeilampen, het aanscherpen van de Energieprestatiecoëfficiënt (EPC) voor nieuwbouwwoningen, de regeling duurzame warmte, en het verplicht stellen van energielabels bij koopwoningen.
De focus van de CPB-notitie ligt primair op het begrijpelijk maken van het afwegingskader waarbinnen het mogelijk is om milieubeleidsinstrumenten op hun merites te beoordelen. Zij laat zien dat de inzet van milieubeleidsinstrumenten naast het EU ETS soms onbedoelde gevolgen kan hebben. Zo leidt de interactie met het ETS tot de enigszins paradoxale situatie dat hoewel sommige maatregelen technisch gezien een daling van de CO2-uitstoot opleveren, er uiteindelijk toch geen daling van de CO2-emissies in de EU optreedt. Dit is bijvoorbeeld het geval bij de stimulering van de elektriciteitsproductie door de SDE+ en beleid dat zich richt op de besparing van elektriciteit. Soms resulteert zelfs een netto stijging van de CO2-emissies, zoals bij kleinschalige WKK. De interactie van aanvullende milieubeleidsinstrumenten met het EU ETS leidt er bovendien toe, dat de effecten in termen van andere doelstellingen ook worden beïnvloed. Zo zal de voorzieningszekerheid over het algemeen niet veranderen, als de CO2-uitstoot niet verandert. De interactie met het ETS vermindert bovendien in veel gevallen de prikkel tot innovatie in schone technologie. Toch mag hieruit niet zondermeer de conclusie worden getrokken dat de inzet van aanvullende milieubeleidsinstrumenten geen zin heeft. De inzet van andere milieubeleidsinstrumenten kan immers gerechtvaardigd zijn op basis van andere vormen van marktfalen, zoals huurder-eigenaar- en informatieproblemen. En als de politieke bereidheid om strengere plafonds in te stellen toeneemt naarmate de kosten van schone technologie dalen, kan ook dat een reden zijn om additioneel beleid te voeren. Dat neemt niet weg dat interactie met de ETS de efficiëntie van deze instrumenten kan verminderen. Of dat gevolgen moet hebben voor het kind - de additionele beleidsinstrumenten - of het badwater - de ETS - is een vraag die buiten het bestek van deze notitie valt.
De CPB-notitie kunt u via deze link downloaden van de CPB-site. Inlichtingen: Rob Aalbers, CPB, email:
