Schiphol loopt tegen zijn capaciteitsgrenzen aan. De sterk groeiende vraag naar vliegverkeer staat in contrast met de wens bij te dragen aan een duurzame ontwikkeling met een beperking van overlast (geluid en fijnstof) en reductie van de CO2-uitstoot, waarbij grenzen aan de groei nodig zijn. Decisio heeft in samenwerking met SEO voor het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat de effecten van een aantal mogelijke beleidsopties in beeld gebracht in een verkennende MKBA.
MKBA Beleidsopties capaciteit Schiphol
De beleidsopties geven inzicht in de mogelijke richtingen die voorlagen, gezien de programma’s van de verschillende politieke partijen: van beperking van de groei van de luchtvaart in Nederland, naar een verdere spreiding van vluchten over regionale luchthavens, tot het maximaal benutten van de landingsbanen en capaciteit in het luchtruim rond Schiphol. De MKBA laat zien dat twee effecten dominant zijn: het effect op de bereikbaarheid en het effect op de uitstoot van broeikasgassen (CO2). Voor de positieve effecten op de bereikbaarheid is vooral de groei van Schiphol bepalend: vanaf Schiphol kunnen meer dan 250 bestemmingen direct worden bereikt. Door ervoor te zorgen dat de toenemende vraag geaccommodeerd wordt kan de Nederlandse vakantieganger tegen relatief lage kosten gemakkelijk een verre reis maken, kan de buitenlandse toerist gemakkelijk Nederland bezoeken en is het vestigingsklimaat voor bedrijven met veel internationale relaties (ook) op het onderdeel internationale bereikbaarheid sterk concurrerend. Dit zijn allemaal baten van de verbeterde bereikbaarheid. Maar het blijven accommoderen van de vraag leidt ook tot aanzienlijke effecten op het milieu en tot een toenemende overlast voor omwonenden. Dat laatste effect is in de MKBA, met als onderzoeksgebied de welvaart van heel Nederland, relatief beperkt, wat niet wegneemt dat geluid en luchtkwaliteit lokaal juist de grootste zorgen zijn. Vraagstukken als eerlijke verdeling of rechtvaardigheid van hinder spelen geen rol, alleen de netto toename van de overlast.
Afweging
Voor zover in euro’s uit te drukken, lijkt het accommoderen van de groei van Schiphol onder de huidige voorwaarden en internationale afspraken meer op te leveren voor de brede Nederlandse welvaart dan een beperking van de groei. De afweging tussen milieu en klimaat en (internationale) bereikbaarheid blijft daarin de belangrijkste afweging. Het netto effect op de mondiale CO2-uitstoot is een van de lastigst te bepalen effecten: onduidelijk is wat er gebeurt met vluchten die niet langer vanaf Schiphol plaatsvinden. Worden deze vervangen door vluchten vanaf andere luchthavens (voor transferpassagiers waarschijnlijk wel) en wat gaan de reizigers doen die niet langer van/naar Schiphol reizen? Om het CO2- effect mee te wegen en een duidelijke plaats in de afweging in deze verkennende MKBA te geven, is gerekend met 50% van de totale uitstoot van een vlucht van/naar Schiphol (de helft van de uitstoot toegerekend aan Schiphol, de helft aan de buitenlandse luchthaven). Maar er is meer onderzoek nodig om hier een goede uitspraak over te kunnen doen, wat buiten de scope van deze verkenning viel.
Indien wordt besloten tot een beperking van de capaciteit voor de luchtvaart, geldt dat een belasting een maatschappelijk effectief middel is en een hogere bijdrage levert aan de Nederlandse welvaart dan alleen een capaciteitsbeperking. Zonder prijsprikkel leidt een capaciteitsbeperking tot hogere ticketprijzen als gevolg van de schaarste op Schiphol, maar komen deze hogere prijzen niet volledig ten goede aan de Nederlandse maatschappij, maar aan de (deels buitenlandse) luchtvaartmaatschappijen. Door te beprijzen bereiken de ticketprijzen hetzelfde niveau voor de reiziger, maar komen de baten hiervan terecht bij de Nederlandse overheid.
Het effect op de internationale concurrentiepositie is ongewis: de frequentie op de belangrijkste zakelijke bestemmingen zal naar verwachting blijven groeien, ten koste van de bestemmingen met minder zakelijke reizigers en de fijnmazigheid van het netwerk als geheel. Op korte termijn zijn de te verwachten effecten van een capaciteitsrestrictie daarmee beperkt. Het uiteindelijke effect op de internationale concurrentiepositie is afhankelijk van het internationale speelveld. Op het moment dat Schiphol niet kan groeien, maar andere luchthavens in de wereld (en in ieder geval Europa) ook niet meer, verandert de relatieve concurrentiepositie van de Schipholregio en daarmee de internationale concurrentiepositie niet.
Nawoord
Zowel uit het oogpunt van de internationale concurrentiepositie, als uit het milieu-oogpunt, is het belangrijk internationale afspraken te maken, waarbij een belangrijke rol voor beprijzing weggelegd lijkt. Internationale afspraken over beprijzing doen de vraag naar vluchten van en naar Schiphol veranderen, waarmee ook mogelijk het capaciteitsvraagstuk pas later in beeld komt. Deze internationale afspraken maakten geen onderdeel uit van de verkenning naar beleidsopties, aangezien ze geen beleidsoptie zijn waar Nederland zelf over kan beslissen. Ze zijn een exogene in de analyse (op dit moment zijn er beperkte internationale afspraken over de beprijzing van de luchtvaart), maar deze afspraken kunnen een behoorlijke invloed hebben op de uitkomsten van de analyse. De verkennende analyse gaat uit van het internationale speelveld ‘as is’, maar invloed uitoefenen op dit speelveld is in onze ogen een belangrijk instrument in het vinden van de balans tussen economische belangen en de effecten op milieu en de omgeving. Het uitoefenen van deze invloed op internationale afspraken is ook een van de belangrijke rollen die het ministerie vervult. Effectief milieubeleid in een sector die per definitie internationaal is, moet ook op internationaal niveau worden gemaakt. Dat neemt niet weg dat er nu ook vraagstukken voorliggen, waarin met de huidige capaciteitsafspraken in zicht, beleid gemaakt moet worden waarin bereikbaarheid, economie, milieu en in het verleden gemaakt afspraken allemaal een rol spelen.
Bron: www.decisio.nl. Voor meer informatie over dit project neemt u contact op met Niels Hoefsloot van Decisio via 020-6700562 (of n.hoefsloot[at]decisio.nl) Download het rapport vanaf rijksoverheid.nl.