Nieuwsbrief Milieu en Economie - Doel van een EU CO2-heffing op import moet kosteneffectief klimaatbeleid zijn

De Europese Commissie wil in het tweede kwartaal van 2021 een voorstel op tafel brengen voor een “Carbon Border Adjustment Mechanism, for selected sectors” als onderdeel van de New Green Deal van 11 december 2019. Men denkt bijvoorbeeld aan staal, aluminium en cement. In eerste instantie dacht men aan een importheffing; maar na de eerste kritieken wil men het voorstel nu iets ruimer insteken.

Een handelsbelemmering om aan strengere milieuverdragen te voldoen is in principe mogelijk, gelet op handelsregels. Maar de beste kans maakt zo’n adjustment met een grotere groep landen – een ‘carbon club’ – en door het inderdaad niet als een belasting te doen maar nauw aan te sluiten bij het ETS en met emissierechten en credits te werken. Dat is vanwege de kosteneffectiviteit en mogelijke koppeling met ETS en CO2-markt in andere landen.

De indruk is echter dat de Commissie de heffing wellicht nodig heeft ter compensatie van het vertrek van het VK uit de EU. En voor landen buiten de EU kan het op protectionisme lijken als een heffing standaard wordt opgelegd. De komende tijd is het dus belangrijk ons af te vragen: welk probleem wil de EU met een importheffing oplossen? Als het om kosteneffectief klimaatbeleid gaat is het belangrijk dat zorgvuldig te doen, en niet de industrie en consument op onnodige kosten te jagen en het ETS als vertrekpunt te nemen. Dat zijn ook de punten die ik begin maart heb ingebracht bij de consultatie door de Europese Commissie.
Cozijnsen Embedded CO2 stromen

Figuur: Honderden miljoenen tonnen CO2 worden jaarlijks ‘embedded’ in producten verhandeld met minder strenge CO2-normen. Zie de grootste handelsstromen in de figuur van dominante netto exporterende (blauw) tot dominante netto importerende landen (rood).

(Bron: “Consumption-based accounting of CO2 emissions”, Steven J. Davis en Ken Caldeira, PNAS 2010).

Het bedrijf uit Singapore Pavilion Energy vraagt bij de import van LNG naar Singapore de CO2-emissies in kaart te brengen en carbon offsets aan te bieden om deze te compenseren. De EU kan dus Singapore opnemen in de ‘carbon club’ voor een gezamenlijke heffing. Of de EU kan de importheffing achterwege laten als Singapore bij de invoer credits overlegt.

De EU zal de eerste zijn die handelsbelemmeringen voor klimaatbeleid instelt en eenvoudig is het niet. De WTO laat op zich ruimte voor carbon border adjustments, omdat men kan stellen dat partijen bij het Parijs Akkoord volgens de Wereldbank en IMF juist een effectief carbon pricing systeem moeten invoeren om aan de CO2-verplichtingen voldoen. De EU kan wijzen op Artikel 10 van de General Agreement on Tariffs and Trade (GATT): een handelsbelemmering, wat een border tax adjustment is, is toegestaan indien 'necessary to protect human, animal or plant life or health, or relating to the exhaustion of natural resources’. Het mag niet ‘arbitrary or unjustifiable discrimination between countries’ opleveren. Dat is ook niet zo, als exporterende landen onder een importheffing uit kunnen, als ze de CO2-emissies voor de productie bewijsbaar verlagen en daar CO2-kosten voor maken of carbon credits overleggen.

Een specifieke carbon border tax zou ingesteld worden als de EU een CO2-tax zou hebben. Maar omdat de landen daar zelf over gaan, consensus dan vereist is en de EU al een ETS heeft, moet de border mechanism in elk geval voortbouwen op het ETS. Er is geen carbon border adjustment nodig voor een handelspartner met een eigen ETS of CO2-heffing, zoals Canada, Zuid-Korea, Zuid-Afrika, Nieuw Zeeland, Singapore en Mexico. Zo’n lijst landen is een goede opstap voor het instellen van een ‘carbon club’. Ik denk daarbij aan een ‘GATT’-achtige handelsovereenkomst, waar producten onderling verhandeld kunnen worden, zonder CO2-tax. En in zo’n club landen mogen bedrijven elkaars emissierechten of -credits gebruiken om aan CO2-verplichtingen te voldoen. De club kan dan een gezamenlijke carbon border tax heffen op import van derde landen. De Europese industrie lijkt hier via Businesss Europe ook voor te zijn: ”Carbon border adjustments for imported products of certain sectors, preferably together with other economies through carbon clubs”.

Landen die geen lid van de carbon club zijn en goederen naar de EU exporteren hoeven de carbon border tax niet te betalen als ze een met het carbon label overeenkomstig aantal emissierechten of carbon credits overleggen. Zie voorbeeld Singapore in de box. Daarmee kan de EU scherpere CO2-doelen halen. Dan worden dezelfde CO2-reducties bereikt als wanneer de productie in de EU plaats zou hebben gevonden. En de exporteur maakt dan vergelijkbare CO2-kosten aan de grens.

De vraag doet zich voor of bij de invoering van een carbon border tax de EU zou moeten stoppen met het alloceren van gratis emissierechten in de EU en alle rechten zou moeten veilen. De industrie krijgt momenteel een groot deel van de beschikbare emissierechten gratis, zo’n 85%, op basis van een CO2-benchmark. Dit is gedaan ter voorkoming van ‘carbon leakage' naar landen zónder CO2-kosten. Een reden, mijns inziens, waarom een importheffing nu overbodig is. De rest koopt men bij.

De Commissie overweegt afschaffing van gratis rechten en gaat er dan van uit dat een importtax rekening houdt met de extra veilingkosten en een level playing field waarborgt. De Europese Commissie zal eerst moeten onderzoeken hoe snel het percentage te veilen emissierechten verhoogd kan worden voor de industrie en of de kosten zijn door te berekenen. De industrie zal een carbon border tax toejuichen maar vooralsnog tegen 100% veilen zijn. Dat blijkt uit de reacties op de consultatie: volgens Carbon Pulse, die de reacties op de consultaties heeft gelezen, is er wel steun voor een beschermende carbon heffing op import, maar wil de industrie nog niet af van het percentage gratis emissierechten. De industrie wil kennelijk wel een extra bescherming als de CO2-doelen worden aangescherpt (minder ETS-budget beschikbaar en dus hogere CO2-prijs). Een volledige veiling is voor het halen van de CO2-doelen, met een afnemend budget overigens ook niet perse nodig.

Op een dergelijke manier is een EU carbon border mechanism in relatie met een carbon club van landen met effectieve carbon pricing, haalbaarder voor de WTO. En zo bevordert deze het verhogen van de klimaatambities van de EU, maakt het carbon pricing effectiever, brengt het geen extra kosten mee voor industrie en consument en vergroot de internationale reikwijdte ervan.

Contact: Dit e-mailadres wordt beveiligd tegen spambots. JavaScript dient ingeschakeld te zijn om het te bekijken.