De jaarlijkse inkomsten voor Nederland uit de veiling van CO2-emissierechten gaan naar schatting stijgen tot tussen de 1,1 en 1,75 miljard euro. Daarbij is rekening gehouden met de gevolgen die het recente voorstel van de Europese Commissie voor herziening van het Europese emissiehandelssysteem (ETS) zal hebben voor het verwachte aantal verhandelde CO2-emissierechten en de CO2-prijs. Dit blijkt uit onderzoek van Ecorys en SQ Consult in opdracht van de Nederlandse Vereniging Duurzame Energie (NVDE).
Een deel van de opbrengsten van het totaal aantal geveilde Europese emissierechten belandt in de Nederlandse staatskas. Deze inkomsten zijn niet vrij besteedbaar. Momenteel moeten de Europese lidstaten de helft van dit geld gebruiken om projecten uit te voeren die verband houden met de modernisering van het energiesysteem en de aanpak van de klimaatverandering. De Europese Commissie heeft onlangs voorgesteld om lidstaten te verplichten om alle opbrengsten te besteden aan klimaatgerelateerde doeleinden.
Veranderingen in het EU-ETS
In het ETS is de uitstoot van broeikasgassen begrensd door een emissieplafond. Het totaal aan toegestane emissies wordt vervolgens in de vorm van emissierechten toebedeeld aan emitterende bedrijven. Een emissierecht geeft het recht om een bepaalde hoeveelheid aan broeikasgassen uit te stoten. Partijen die meer willen uitstoten moeten emissierechten bijkopen. Sinds de introductie van het EU-ETS in 2005 is het systeem meermaals aangepast om de effectiviteit ervan te verhogen. Een belangrijke recente aanpassing was de introductie van de Market Stability Reserve (MSR). Middels de inzet van de MSR kunnen emissierechten uit de markt getrokken worden als de hoeveelheid rechten in omloop te groot wordt om de prijs op niveau te houden. Andersom kunnen er middels de MSR ook weer rechten vrijgegeven worden als de hoeveelheid rechten in omloop onder een grenswaarde komt, om prijsstijgingen te dempen. Het doel van de MSR is een stabieler verloop van de prijs van emissierechten (de CO2-prijs) zonder sterke schommelingen. De MSR heeft ook gezorgd voor een correctie van het overaanbod aan rechten in de markt, die heeft bijgedragen aan de stijging van de CO2-prijs in de afgelopen jaren. In juli 2021 heeft de Europese Commissie een nieuw voorstel voor herziening van het ETS gepresenteerd. De implicaties van dit herzieningsvoorstel voor het aantal verhandelde emissierechten en de CO2-prijs worden in het rapport behandeld. Deze twee parameters bepalen namelijk tezamen wat de staatsinkomsten zullen zijn.
Ontwikkeling te veilen volume
Het totaal aantal emissierechten dat door Nederlandse overheid kan veilen (Q), wordt bepaald door een aantal factoren, te weten: (A) de totale hoeveelheid beschikbare emissierechten over de betreffende periode (2021- 2030), het deel (%) van A wat geveild wordt (B), en het deel (%) van B dat toevalt aan de Nederlandse overheid (C), ofwel: 𝑸 = 𝑨 ∗ 𝑩 ∗ 𝑪
De totale hoeveelheid beschikbare emissierechten (A) is afhankelijk van de lineaire reductiefactor (LRF) van het emissieplafond, en de MSR. De LRF bepaalt de snelheid waarmee het totale aantal beschikbare emissierechten naar beneden bijgesteld wordt. Het ETS-herzieningsvoorstel bevat een verhoging van de LRF van 2,2% tot 4,2% per jaar, wat ook resulteert in een daling van de absolute hoeveelheid rechten die geveild zou kunnen worden.
De hoeveelheid rechten die geveild wordt (B) hangt onder andere af van het deel van de emissierechten dat gratis wordt toegewezen. Dat deel neemt af onder het herzieningsvoorstel, wat zorgt voor een toename van het aandeel te veilen rechten. In het herzieningsvoorstel worden bijvoorbeeld vanaf 2027 alle rechten voor de luchtvaart geveild. Maritiem vervoer wordt toegevoegd aan het ETS en ook deze rechten worden geveild. Het herzieningsvoorstel verhoogt echter ook de hoeveelheid te veilen emissierechten die geoormerkt zijn voor speciale doeleinden. Deze kunnen dan ook niet door lidstaten geveild worden. Verder heeft de MSR invloed op de hoeveelheid emissierechten dat daadwerkelijk geveild wordt. De MSR bepaalt het jaarlijks te veilen aantal rechten op basis van de hoeveelheid emissierechten dat op dat moment in omloop is (TNAC). Oorspronkelijk leidde het overschrijden van de bovengrens tot een correctie van het jaarlijkse veilingvolume ter grootte van 12% van de TNAC. Gedurende de jaren 2019-2023 wordt dit verdubbeld tot 24%. Daarnaast wordt er vanaf 2023 een deel van de emissierechten in de MSR definitief uit de markt genomen. In het herzieningsvoorstel wordt de verdubbelde opnamesnelheid doorgetrokken naar 2030.
Analyse van de ontwikkeling van het aanbod van en de vraag naar emissierechten geeft aan dat er waarschijnlijk tot en met 2025 netto rechten uit de markt gehaald zullen worden. Daarna komt de TNAC niet meer boven de bovengrens en worden er geen rechten meer aan de MSR toegevoegd. Maar omdat de TNAC ook niet onder de ondergrens zakt worden er ook geen rechten uit de MSR gehaald om aan de markt toe te voegen. Tussen 2024 en 2026 neemt de hoeveelheid te veilen rechten toe door uitfasering van gratis emissierechten. Na 2026 neemt de totale hoeveelheid beschikbare rechten geleidelijk af. Het deel van de te veilen emissierechten dat toevalt aan Nederland (C) blijft constant (ongeveer 4%). Daardoor gaat de ontwikkeling van de hoeveelheid rechten die toevalt aan Nederland gelijk op met de ontwikkeling van de totale hoeveelheid te veilen rechten.
Zonder herziening van de richtlijn zal de ontwikkeling grotendeels hetzelfde zijn maar wat trager verlopen. De belangrijkste verschillen zullen zijn::
- In de huidige richtlijn is de LRF lager waardoor het emissieplafond langzamer daalt en er dus meer rechten in de markt zullen zijn.
- Een lagere opnamesnelheid van de MSR in de huidige richtlijn zal het overschot in de markt langer in stand houden.
- De emissies van het maritiem vervoer vallen niet onder de huidige richtlijn maar worden er in de herziening aan toegevoegd. Een toenemend aandeel van de emissies in de luchtvaart wordt vanaf 2024 geveild en komt onder de MSR te vallen. Dit verhoogt het aantal te veilen rechten weliswaar maar het effect is relatief klein omdat de hoeveelheid emissies in deze sectoren laag is ten opzichte van de hoeveelheid emissies van de elektriciteitssector en de industrie.
Ontwikkeling CO2-prijs
De CO2-prijs is een functie van de wisselwerking tussen de vraag naar en het aanbod van emissierechten. Zo stijgt de CO2-prijs naar gelang het beter gaat met de Europese economie en bedrijven meer willen produceren, en heeft bijvoorbeeld ook het weer invloed op zowel de vraag naar elektriciteit als de beschikbaarheid van hernieuwbare bronnen. Verder bepalen technologische ontwikkelingen, met betrekking tot bijvoorbeeld schone energietechnologieën en CO2-opslag, de mogelijkheden voor marktspelers voor het nemen van emissiereductiemaatregelen en de kosten daarvan. Dat heeft effect op de CO2-prijs doordat ze de vraag naar emissierechten beïnvloeden.
Vraag en aanbod van emissierechten zijn ook in grote mate afhankelijk van het ontwerp van het ETS zelf. Een ambitieuzer klimaatbeleid heeft als gevolg dat er aanpassingen worden doorgevoerd aan de EU-ETS systematiek die het aanbod aan emissierechten verkleinen, wat de CO2-prijs opdrijft. Tot slot speelt vertrouwen, net als in andere markten, een cruciale rol. Het gaat daarbij zowel om vertrouwen in de economie als vertrouwen in het Europese klimaatbeleid (en daarmee in de voorspelbaarheid van de CO2-prijs). Door een daling in dit vertrouwen kan het nemen van emissiereductiemaatregelen uitgesteld worden. Dit kan leiden tot meer vraag naar emissierechten en verstoorde marktwerking (minder handel, meer prijsvolatiliteit).
Al de genoemde factoren bij elkaar maken een projectie van de ontwikkeling van CO2-prijzen complex. Dit blijkt ook uit het feit dat geen enkele projectie in de bestaande literatuur van vóór 2021 het huidige (relatief hoge) prijsniveau heeft voorzien. Vanwege de grote onzekerheid rondom de projecties van de CO2-prijs richting 2030 is ervoor gekozen om te werken met drie scenario’s.
Ontwikkeling ETS-gerelateerde staatsinkomsten in de periode 2021-2030
Op basis van de verwachte hoeveelheid te veilen rechten en de verwachte prijsontwikkeling is een inschatting gemaakt van de verwachte opbrengsten voor de Rijksoverheid. Hierbij is uitgegaan van het middelste prijsscenario (met een prijs van 70 euro per ton in 2030, de CO2-prijs ligt op dit moment (oktober 2021) rond de 60 euro per ton).
In 2021 stijgen de inkomsten sterk ten opzichte van de jaren ervoor naar meer dan een miljard euro. Deze stijging wordt voornamelijk veroorzaakt door de recente stijging in de prijs die het gevolg is van (met name) de werking van de MSR, ambitieuzere emissiereductiedoelstellingen in Europa, en de aanscherping van de regels in de vierde fase van de EU-ETS (verhoging van de LRF, verlaging van het aandeel gratis rechten, etc.).
Ondanks een afname van de hoeveelheid te veilen rechten na 2021 neemt de opbrengst dankzij een hogere prijs toch toe. De combinatie van een lagere maar constante prijsstijging en de stabilisering van de hoeveelheid te veilen rechten zorgt voor een stabiele trend in de periode 2021-2024. In 2025 wordt een omslag verwacht doordat er bijna geen rechten meer aan de MSR worden toegevoegd waardoor de hoeveelheid te veilen rechten toeneemt. In de periode 2026-2030 is naar verwachting sprake van een daling van de veilingopbrengsten door een daling van de totale hoeveelheid beschikbare rechten, het effect van de LRF die dit volume jaarlijks reduceert. Daarbij moet aangetekend worden dat er zowel over de ontwikkeling van het volume als de prijs onzekerheid is.
Klik hier om het onderzoeksrapport van Ecorys en SQ Consult te dowdloaden.
Nadere informatie: Harry van Til, Ecorys, Dit e-mailadres wordt beveiligd tegen spambots. JavaScript dient ingeschakeld te zijn om het te bekijken.