Het beëindigen van veehouderijen staat sinds het uitbreken van de ‘stikstofcrisis’ volop in de belangstelling. Het kabinet reserveert miljarden euro’s om veehouderijen te sluiten om zo de stikstof-, natuur-, klimaat- en wateropgaven in het landelijk gebied te realiseren. Die ambities raken duizenden boerenbedrijven en zijn maatschappelijk niet onomstreden. In een recente policy brief trekt het PBL lessen uit een analyse van 25 jaar vrijwillige en verplichte beëindigingsregelingen. De analyse laat zien dat volledige besteding van de gereserveerde budgetten in de periode tot 2030 nauwelijks voorstelbaar is. Bewustzijn over de realistische reikwijdte van dit instrument biedt kansen voor effectiever beleid.
Het kabinet-Rutte IV reserveert nog eens 7,4 miljard euro bovenop de 1,5 miljard die al klaar staat om veehouderijen te sluiten en wil daarmee een forse bijdrage leveren aan het halen van de wettelijke stikstofdoelen in 2030. Het zou tot tientallen procenten minder vee leiden en betrekking hebben op duizenden boerenbedrijven. Een analyse van eerdere vrijwillige beëindigingsregelingen laat zien dat de budgetten daarvoor nooit volledig werden besteed. Deze vrijwillige regelingen realiseerden een vermindering van het aantal varkens met 2 tot 7 procent per jaar en bij melkvee rond de 1,5 procent per jaar. Als vrijwilligheid onvoldoende oplevert, overweegt het kabinet verplichtende instrumenten in te zetten, zoals onteigening of het intrekken van natuurvergunningen. Uit de analyse blijkt dat de ervaring met verplichte beëindigingsregelingen in de veehouderij beperkt is. Bovendien laat de policy brief zien dat de inzet daarvan is gebonden aan strikte voorwaarden. Dat maakt het resultaat van die inzet ongewis terwijl beroepsprocedures jarenlang kunnen duren.
Schaalsprong in deelname niet zomaar gemaakt
Het beschikbaar stellen van hoge budgetten voor vrijwillige beëindigingsregelingen leidt niet zomaar tot tientallen procenten minder vee. In het verleden namen vooral veel oudere veehouders zonder opvolger deel. Om een hoog percentage deelnemers te bereiken, zullen ook meer toekomstbestendige bedrijven tot deelname verleid moeten worden. Daarbij komt dat het perspectief van blijvende veehouders verbetert als een groot deel van hun collega’s stopt. Het zal dan steeds lastiger en kostbaarder worden om veehouderijen te beëindigen. Deelname hangt bovendien niet alleen af van de aantrekkelijkheid van regelingen. In het verleden waren een slechte economische situatie en de aanscherping van milieuregelgeving belangrijke pushfactoren voor deelname aan beëindigingsregelingen. Met name aangescherpte regelgeving stelde bedrijven voor de keuze om te investeren of te stoppen. De economische vooruitzichten zijn nu niet slecht en veel beleid wordt nog ontwikkeld. Dat geldt voor mogelijke aangescherpte regelgeving, maar ook voor het steeds aankondigen van nieuwe uitkoopmogelijkheden – denk aan de extra stopbonus die het kabinet nu in voorbereiding heeft na het laatste advies van Remkes of het feit dat het kabinet dwang met volledige schadeloosstelling overweegt. Dat leidt tot een afwachtende markt en kostbare beleidscompetitie tussen de verschillende uitkoopinstrumenten om een beperkte vijver van potentiële deelnemers.
Verplichte beëindiging veehouderijen: weinig ervaring en ongewis effect
Als vrijwillige beëindiging onvoldoende oplevert dan overweegt het kabinet de inzet van verplichte instrumenten, zoals onteigening. Het PBL concludeert in zijn studie dat er nauwelijks ervaring bestaat met verplichte beëindiging in de veehouderij. Daarmee zijn ook de effecten van een grootschalige inzet van beëindiging onder dwang onontgonnen gebied. Strikte juridische voorwaarden maken dat overheden van geval tot geval de noodzakelijkheid van het gedwongen stoppen van een specifieke veehouderij dienen aan te tonen. Met stikstofreductie als enige argument lijkt dat lastig omdat er ook alternatieven zijn, bijvoorbeeld door technische aanpassingen of door andere bedrijven te beëindigen. Het aanvechten van de rechtmatigheid van verplichte beëindiging kan tot juridische procedures leiden die jaren – tot meer dan een decennium – kunnen duren.
Het volledig besteden van het gereserveerde budget tot 2030 is daardoor zowel via een vrijwillige als via een verplichte route nauwelijks voorstelbaar. Hooggespannen verwachtingen bij politiek en beleid over de grootschalige inzetbaarheid van beëindigingsregelingen, in combinatie met de korte periode van acht jaar waarin de doelen gerealiseerd moeten worden, zullen een grote druk leggen op de beleidsuitvoering. Dat riskeert ondoelmatige besteding van middelen door zo veel mogelijk veehouderijen te beëindigen. Tijdsdruk in combinatie met verplichte beëindiging zet bovendien het zorvuldig doorlopen van formele procedures onder spanning, en daarmee mogelijk ook de verhouding tussen overheid en burger.
Gerichte beëindiging biedt kansen om meerdere knelpunten in één keer weg te nemen
Deze kanttekeningen bij de hoge verwachtingen over deelname, budgetbesteding en effecten nemen niet weg dat het gerichte beëindigen van veehouderijen onder de juiste condities een effectief middel kan zijn om lokaal natuurkwaliteit te verbeteren. Het gericht beëindigen of verplaatsen van een veehouderij biedt namelijk de mogelijkheid meerdere knelpunten voor de natuur in één keer weg te nemen. Denk naast minder stikstof aan het verbeteren van de grondwaterstand of het vergroten van leefgebied voor planten en diersoorten. Gerichte locatiekeuze op basis van de aanwezigheid van meerdere drukfactoren maakt de regelingen dan ook veel effectiever dan een focus op alleen stikstofemissies en aantallen deelnemers. Samenhangend beleid en inspelen op natuurlijk verloop onder de veehouderij bieden sturingsknoppen die een tussenweg vormen tussen vrijwilligheid en dwang.
Klik hier om de PBL-policybrief te downloaden.
Nadere informatie: Daan Boezeman, Dit e-mailadres wordt beveiligd tegen spambots. JavaScript dient ingeschakeld te zijn om het te bekijken. of Martijn VInk, Dit e-mailadres wordt beveiligd tegen spambots. JavaScript dient ingeschakeld te zijn om het te bekijken.